农业科研专项资金预算管理与控制
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提要：伴随农业专项资金投入的逐年增加，其使用效益低、监督管理难、政策性预算偏移等问题成为农业专项资金使用与管理的焦点。本文介绍农业科研项目和农业专项资金的定义；全面回顾农业专项资金预算管理的研究；对农业专项资金预算管理研究从预算编制、预算执行、预算绩效等三个方面进行归纳总结；最后简单给出农业专项资金预算方面的展望。
关键词：农业科研项目；农业科研资金；预算管理
农业在中国历来被认为是安天下、稳民心的战略产业。上提出：农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。创新是引领发展的第一动力。大量涉农专项资金的实施，不仅有效地促进了农业科技进步，还大力推进农业产业发展，实现农民收入增加，发挥了涉农专项资金支农促增收、提质增效的积极作用。然而，伴随涉农专项资金投入的逐年增加，其使用效益低、监督管理难、政策性预算偏移等问题成为涉农专项资金使用与管理的焦点。如何建立涉农事业单位专项资金预算管理与控制机制，实现有效监督，提高资金效益，是目前亟待解决的重要课题。
一、农业科研项目、农业科研专项资金的定义
李勃（2011）将农业科研项目定义为：是根据农业经济发展的需求，由国家、省级政府等组织实施的关于农业科技发展的计划项目。通过农业科研项目的实施，能推动农业相关科研院、所的科技创新能力，从而提高农业经济发展，解决我国“三农”问题。王德川（2017）认为，农业科研项目是指以研究农业发展的自然规律和经济规律的科学为研究对象的科研项目。仇娅（2015）对专项资金的定义是：特定项目由国家相关部门拨付的单独核算、专款专用的资金。我国高校和科研单位课题项目主要资金来源是专项资金。秦海明等（2015）认为，农业科研专项资金是国家为鼓励农业科研技术创新拨付给农业科研项目的资金，并且每个项目的资金都有专门的用途和适用范围，不得挪为他用。农业设施改善和技术改进，促进农业和农村发展的主要来源是农业科研专项资金，必须专款专用，每一项农业专项资金都有详细的计划和目标。因此，加强农业专项资金预算对农业科研工作健康稳定可持续发展具有重要意义。
二、农业科研专项资金预算管理研究
国外预算管理发展较早。财政预算管理系统是防止滥用和挤占并高效利用公共资源的“第一道防火墙”。威尔达夫斯基和斯瓦德洛（2010）作为著名的预算政治学创始人认为一个国家“如果你不能预算，你怎能治理?”，预算管理能力和预算的成熟度代表了一个国家的治理水平。当代管理理论大师ChrisAr－gyrols（2010）认为，预算是一种要求人预先计划和管理成本费用的技术。Frogmen（2013）也提出，预算是一种用财务数据来表达综合复杂而又条理的计划。在国外研究中，Jason（2003）从农业科研单位预算管理的理论层面分析了预算编制、预算执行、预算绩效评价出现的问题，以及出现问题的根本原因，并探讨如何解决农业科研专项资金预算管理出现的问题方法。农业事业单位财务管理的核心工作是预算管理。农业科研项目预算管理的增强，有助于提高农业科研专项资金使用效益，使农业科研专项资金充分发挥合理高效的作用，促使科研创新能力更具竞争力，从而促进农业事业单位健康可持续地发展。高新华（2015）认为，农业科研项目专项资金存在的主要问题有：在意识、编制方式、时间、一项多申、评审方面导致预算编制质量下降；农业科研专项资金执行工作受进度、审批和沟通影响；结余资金处置不合规，缺乏综合评价。黄红花（2015）从农业科研项目的特色入手，研究了农业科研专项资金预算管理准确度不高的原因，主要有：农业产业类型多内容广；培育品种周期长；大田实验点多广；自然条件下不定因素多；农业科研项目资金小而项目多，财务人员有限；科研人员与财务人员术业专攻沟通困难。秦海明等（2015）认为随着国家对农业科研专项资金投入的逐年增加，农业科研专项资金在项目预算编制与实际情况不吻合、申报项目出现购置重复资产现象、管控不严这三个方面存在严重问题。张洁琦、刘维忠（2016）提出在信息沟通、部门协调、真实性、预算松弛度方面加强预算编制；在专项资金支出审批、内控、专款专用、真实完整、严格监督方面完善预算执行；从农业科研事业单位的特点出发建立预算绩效激励制度。王敏（2016）通过对18家预算单位问卷调查的实证分析，研究预算参与、刚性预算和信息不对称与农业科研专项资金预算管理的关系，从而寻找优化预算管理质量的措施。李雪芹（2016）认为，农业科学事业单位的预算管理存在如下问题：管理人员对全面预算编制认识不足；预算编制项目内容不够全面；缺乏完整规范的预算管理体系；监督预算执行全过程，并把执行情况纳入考核范围。主张通过对农业科研专项资金的预算执行与监督实施严格内控；完善预算管理队伍，充分利用网络科技信息化技术来改观农业事业单位全面预算管理情况。
三、农业科研专项资金预算编制研究
预算编制是整个预算过程的基础，预算管理整个过程中的基石是预算编制。周琼（2011）对部门预算管理研究后，提出预算编制细化是预算管理的核心，有助于预算编制更准确、科学、规范。王静（2011）解释了农业科研项目的特点，认为农业科研项目专项资金预算编制的重难点应该从部门编制预算、科研项目专项资金预算编制、不确定的税后利润、任意挪用挤占的资金这五个方面入手。夏秋等（2012）通过对农业科技自主创新资金预算编制的研究，探讨了农业科研专项资金在整体编制、部分预算、部分科目比例限额、预算中列支不允许的费用、混淆科目的内涵这五个方面存在的问题。刘晓凤等（2013）以文献阅读和调查走访的方式对重庆市农业科研单位和农业事业的农业科研项目调查，分析以农业科研项目为载体的农业科研专项资金预算编制存在的七个问题：农业特色引起农业科研项目预算编制难以准确把握；不严谨的预算编制；财务部门管理与业务部门预算编制脱节；明细科目预算编制不贴合实际；财务管理目标与科研目标难以统一；虚报自筹资金。王小容等（2013）认为农业科研专项资金的预算编制存在淡薄意识、多部门沟通不畅等问题，应该从目标、政策、经济、量入为出的角度提出预算编制的原则；预算分配精细化四个方面对农业科研专项资金进行精细化预算编制管理。郑丽萍（2015）分析了农业科研项目专项资金预算管理存在的问题，发现如何科学的预算编制成为保障科研工作可持续健康发展，提高农业科研专项资金使用效率方面首要解决的问题。许真知、姜仁华（2016）分析农业科研项目专项资金管理现状，指出预算编制不合理、资金支出结构不科学等问题。邹雁燕（2017）在对农业事业单位的预算管理研究后，认为农业事业单位要科学地编制预算，既要符合社会公益事业单位特点，又要考虑农业自然环境等特点。保障预算编制科学性的关键环节是程序设置，上市公司完善的预算编制程序可为农业科研专项资金的预算编制带来启发。隋德才、李锋（2016）认为预算编制的好坏对农业科研项目的预算执行和预算管理水准起着决定性作用，农业专项资金预算管理的最为关键的环节是预算编制，探讨了农业科研单位资金预算编制中产生的问题，提出正确解读预算编制的重要性；预算编制与多部门结合发展；完善预算内部控制机制，来提高农业科研专项资金的使用效益。杨海娟（2017）首先提出预算编制是预算管理的核心工作，通过解释农业项目资金预算精细化管理的意义来表明预算编制的重要性，从精细化、合理化、执行力和考核力度四个方面分析农业科研专项资金预算编制的不足，并提出了预算编制精细化管理的措施。
四、农业科研专项资金预算执行研究
张海鹏、康建（2011）认为预算管理的关键环节是预算执行，同时对影响农业科研专项资金预算执行进度的原因进行研究。陈欣、曹崇建（2008）认为农业科研专项资金执行进度低是农业科研项目专项资金预算执行缓慢的主要原因。从客观原因分析：财政资金下拨周期长，导致无法及时匹配预算执行的进度安排；某些项目预算执行周期固定时间长，硬性约束了预算执行进程；农业科研项目的农业特色与预算拨付时间不协调；科研项目本身灵活性、探索性、不可预见性的特点导致的突发情况与预算执行计划不一致。温定英（2011）从预算执行角度提出六个方面解决农业科研专项资金使用效率问题：强调领导对预算执行观念重视程度的重要性；完善预算执行的内部控制制度；兼顾预算编制的前瞻性和实际性；构建预算绩效和决算结合的管理体系，将反馈结果严格落实到预算执行中；强化监督预算执行过程，审计、科研、财务、业务等多部门参与监督；不断学习利用现代科技管理手段，增强预算执行管理水平。王健（2013）通过从预算执行监管和预算执行评价的角度研究，分析农业科研专项资金在预算执行中出现的问题，分析了农业科研单位在项目经费预算管理中存在的问题，并从项目预算执行监管和完善预算评价制度等方面，提出改进农业科研专项资金在农业科研项目中预算执行的对策。李霞（2014）认为农业专项资金预算执行在执行意识、混用项目资金、费用手续和支出限额资金结余方面存在问题，同时解释了预算执行出现问题的根源。王京京、屈昊（2016）认为，围绕农业科研基层预算单位分析农业科研专项资金在农业项目预算执行存在制度、编制、监督和绩效方面存在问题，问题的根源还是由于没有得到足够重视、编制和执行衔接不到位、执行力度不够造成的，从而提出相应的建议。
五、农业科研专项资金预算绩效研究
通过依托委托理论和绩效管理理论的发展，提出预算绩效管理应以预、绩、效为目标，形成四个模块相互循环的完整管理模式。探讨预算绩效管理在财务支撑力、科研资源配置、科研创新三个方面实现跨越式发展的重要作用。杨秀文、苑雅文、闫立金、邹玉娜（2015）从农业科研活动区别一般科研活动的独有特性分析了资金投入季节性、时效性、农业项目周期性、可预测性对实施预算绩效造成的影响，并针对性性提出建立预算绩效管理委员会的预算绩效创新团队组织建设、评价指标体系和奖惩制度为主的预算绩效评价体系制度方面的建议。王敏（2015）首先研究农业科研事业单位预算管理的形势和发展状况，然后从管理体系完备度、编制时间、执行规范和资产管理的角度进行探讨农业科研项目预算绩效评价体系出现的问题。刘平华、安硕琳、杨昆、史丽颖、王京京、李丽霞、马雄风（2016）在对国内事业单位预算绩效管理的理论发展历程研究后，探讨农业事业单位的预算绩效在重视程度、编制科学精细化、执行效用和辅助机制四个方面存有问题，总结预算绩效管理中存在的问题，针对性的我建议国农业科研单位从提高意识、项目的准备工作、强化执行管理、完善绩效评价结果质量方面进行改进，以提高农业科研专项资金在项目中的效率。彭凯宁、孙万刚（2017）通过对农业科研项目进行实证分析，采用定性与定量分析结合的多层次模糊综合评价法，探讨农业科研项目中专项资金支出违规和资金监管不利等问题。他们建议从农业科研专项资金的投入、运用、成果三个角度研究，建立一套适用于农业事业单位预算管理整个过程的农业科研专项资金预算绩效管理体系。张红（2017）从农业科研项目的角度回顾了预算绩效管理的概念内容，提出基于农业科研项目的绩效与成本结合的设计思路，优化农业科研专项资金预算绩效管理的制度机理，加大对农业科研专项资金预算绩效运行的监督力度，增强预算绩效评价结果的运用等建议。
六、总结及展望
农业专项资金预算的研究主要集中在重视程度、编制方法、各部门沟通、编制与执行脱节、监督控制不严等方面。综上可见，研究者们对农业专项资金问题进行了大量研究，对农业科研专项资金预算管理的研究也取得了一定的成果，对完善我国农业科研专项资金具有指导意义。然而，客观而言，针对农业科研项目特色的专项资金预算管理与控制领域方面的已有研究中仍存在些许不足。（一）项目立项阶段，预算编制不够科学合理。事业单位的农业专项资金的主要载体多为农业科研项目。在立项申报阶段，受农业科研工作的前瞻性、探索性和不可预见性等因素的影响，科研人员多偏重于预算项目可能开支的范围和数量，忽视项目实际实施过程的可能的情况，可能造成编制的预算与实际情况不匹配。另外，项目预算多由项目申报人编制，编制过程中缺乏业务管理部门、财务部门的参与和指导。因此，很可能导致编制的预算支出范围与实际开支严重脱节。（二）项目实施阶段，预算开支范围的不确定性。受科技创新思维的引导和影响，科研类的涉农专项资金具有灵感瞬间性、方式随意性、路径不确定性的特点。同时，农业科研工作受地域条件、气候条件、病虫害等因素的影响，实验材料品质、用量所产生的实验结果是不以人的意志为转移的，这些都决定了实际支出与预算必然产生差异。（三）项目结题验收阶段，专项资金的结题与绩效评价指标的不健全。一方面由于大部分农业科研项目研究周期长、资金拨付期长，受项目资金评价影响，很容易出现课题结题和验收时间不一致的现象；另一方面由于科研活动属于创造性劳动，科研项目在绩效评价时，通常将学术成效作为第一考核目标，而忽视经济效益，使科研活动变为简单的研究行为。因此，基于本文重点关注上述几个方面的问题，在掌握现有研究成果的基础上可以开展以下三个方面的研究：农业科研项目预算编制特征与控制指标设置的研究；农业科研项目控制预算执行力的研究；农业科研项目专项资金评价指标设立与绩效评价的研究。
作者:户润榕 叶凯 单位:新疆农业科学院生物质能源研究所
