事业单位预算管理工作问题及对策

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摘要：我国事业单位承担着特定的社会服务工作职责，是预算管理工作执行的主体之一，事业运转所需的资金收支必须依法纳入预算管理。预算管理工作的优劣，直接影响着工作职责的履行。本文结合事业单位预算管理的工作实践，梳理总结当前我国事业单位在预算管理工作上普遍存在的实际问题，深入分析问题原因并提出对策建议，旨在提高事业单位预算管理水平，更好发挥财政资金的有效作用。

一、预算管理工作的主要内容

事业单位预算是指事业单位根据事业发展目标和计划编制的年度财务收支计划，由收入预算和支出预算组成。按照《预算法》及《预算法实施条例》的规定，事业单位预算管理工作涉及预算的编制、预算的审查和批准、预算执行、预算调整以及决算工作等。为加快建立现代财政制度、改进预算管理和控制，2015年，《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）下发，要求各部门编制三年滚动财政规划,按照部门预算管理有关规定执行。2017年，《财政部关于印发〈支出经济分类科目改革试行方案〉的通知》（财预〔2015〕135号）下发，改革后的支出经济分类包括“政府预算经济分类”和“部门预算经济分类”，两套科目之间保持对应关系，支出经济分类改革涉及预算管理各个方面。2018年9月1日，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》下发，按照深化财税体制改革和建立现代财政制度的总体要求，绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，构建事前事中事后绩效管理闭环系统，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益。至此，按照中共中央和国务院以及财政部的规定，财政规划编制、预算绩效管理同样是事业单位预算管理工作的重要内容。

二、预算管理工作存在的问题分析

综上所述，事业单位预算管理工作不仅涉及财政规划和预算编制，还涉及预算的审查和批准、预算执行、预算调整、决算以及贯穿预算过程的绩效管理工作等。预算管理整体工作要做到位，包含的每一项工作都要做到位，这样才能提高财政资源配置效率和使用效益，事业单位也才能更好地履职尽责，提高公共服务供给质量。目前，根据事业单位预算管理工作的实际情况，发现还存在着预算管理依据不清晰、依法预算意识弱，预算管理内容不熟悉，单位领导不重视，预算编制不科学不完整，重预算编制、轻预算执行等问题，存在着预算绩效管理的绩效评估、绩效评价工作政策要求未掌握到位等问题，这些问题在一定程度上影响了事业单位资金的有效使用，影响了事业单位财务管理工作和预算编制执行工作的提升。鉴于此，现针对预算管理的重点内容，对存在的问题逐一分析讨论。

（一）预算管理工作依据不清晰、依法预算意识薄弱

工作依据不清晰，工作要求、工作内容不熟悉，预算管理工作就不可能做到位。一些事业单位的领导和预算编制人员预算工作依据的法律法规政策文件不熟悉，仅凭工作经验，对预算管理的内容停留在预算编制阶段，把预算管理和预算编制等同起来，没有宏观的预算管理概念，这样在预算执行、预算调整、决算环节往往出现问题。依法预算意识薄弱，没有严格执行预算法律法规政策要求，未建立预算业务控制制度或制度执行不到位，没有建立起预算编制、预算执行、资产管理、基建管理、人事管理等部门或岗位的沟通协调机制。对预算工作不重视，认为预算只是财务部门的工作，预算管理工作全部推给财务部门完成，这样在预算编制、预算执行、目标绩效评价方面，因财务部门获得信息不全面、业务工作不熟悉，会存在预算编制不科学不完整、执行效果不好等问题。财政部的《行政事业单位内部控制规范》（财会字〔2012〕21号）规定，有关单位应当正确把握预算编制的有关政策，确保预算编制及相关人员及时全面掌握相关规定。事业单位预算管理工作依据的有法律法规规章和国家统一的会计制度及规范性文件。法律层面上，有《中华人民共和国预算法》，行政法规层面，有《中华人民共和国预算法实施条例》，2002年1月30日河南省人大审议通过并公布了地方法规《河南省预算监督条例》。财政部制定的部门规章有《事业单位财务规则》（财政部令第68号2012年），、《政府会计准则—基本准则》（财政部令第78号2015年）。国家统一的会计制度执行的有《政府会计制度》（财会〔2017〕25号）等。各类规范性文件如国务院颁布的《关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号），《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》2018年9月1日，财政部按年度制定的《政府收支分类科目》（如《2019年政府收支分类科目》财预〔2018〕108号），河南省财政厅制定的《河南省省级预算项目政策事前绩效评估管理办法》（豫财预〔2019〕176号）等。

（二）预算编制不科学、不规范、不完整

问题反映在预算编制的完整性、科学性，政府采购、资本性支出编制，以及三公经费、培训会议费编制等方面。（1）预算编制完整性科学性方面存在的问题。问题主要有三方面，一是收支预算项目不完整，仅编制了一般公共预算的财政拨款收入、行政事业项收费，事业收入等，经营收入和其他收入未列入预算，对应的支出预算也缺项；二是收支预算细化到功能分类和经济分类不完整，忽视了经营支出和其他收入项的细化；三是收入预算未考虑结转资金和存量资金。事业单位应当将各项收入及各项支出全部纳入单位预算，统一核算、统一管理。事业单位的预算编制应当做到程序规范、方法科学、内容完整、项目细化、数据准确、编制及时。经营收入和其他收入也应根据事业发展计划和任务，科学预算数据，对应的预算支出按其功能和经济性质分类编列细化。收支预算还应考虑上年度结转资金和单位的存量资金编制，提高预算编制的科学性、完整性。（2）政府采购资金编制存在的问题。问题主要有两方面：一是未按照政府采购管理部门制定的政府采购目录及限额标准编列，仅对应了设备采购项目，目录内的劳务、修缮等项目未纳入之内；二是经营收入、其他收入购买的设备未进行政府采购预算。按照国家政府采购法律法规要求，各省市政府采购管理部门制定有《政府采购目录及限额标准》（如《河南省财政厅关于印发河南省2018-2019年政府集中采购目录及标准的通知》豫财购〔2018〕1号），目录之内和限额标准以上的货物或服务应当进行政府采购。政府采购项目不仅涉及设备采购，还涉及办公消耗、专用材料，印刷、物业服务等项目。编制时，按照资金来源，采购方式细化预算编制的政府采购表的“政府采购目录”项，不能图省事预算在设备购置项。按照政策规定，事业单位纳入预算管理的资金采购设备，均为财政性资金，所以经营收入、其他收入等均应办理政府采购，也应纳入政府采购预算。（3）资本性支出编制存在的问题。问题主要有两方面，一是资本性支出预算仅对应了设备购置；二是资产购置计划未按照工作计划和发展需要科学安排，影响了预算执行。按照财政部颁布的《政府收支分类科目》部门预算经济分类科目的规定，资本性支出不仅有办公设备购置、专用设备购置，还包括房屋建筑物构建，大型修缮、信息网络及软件购置更新、无形资产购置等项目。资本性项目预算，事业单位应根据事业发展计划和工作安排，组织相关部门人员进行评估、预测等工作，科学合理进性资产购置计划安排。（4）三公经费、会议费、培训费等厉行节约类项目编制存在的问题。问题主要有两个方面，一是公务用车预算口径难以把握；二是培训费预算口径与管理要求难以把握。对于事业单位，因其承担着特定公共服务工作职责，工作任务重点在提供法定的技术服务上，公务用车除单位内部管理使用外，多数车辆为履行工作职责必备的交通工具，车辆费用随着开展技术服务的工作量增加而增大，将两类用车费用全部统计入公务用车运行维护费并不严谨科学。同样，培训费管理也面临此类问题，部分事业单位因提供技术服务，技术人员按照国家相关要求需持有服务所需的工作岗位资质，否则无法从事技术服务工作，所以，大部分培训费用和行政机关公务员培训有所不同，如果不考虑事业单位履行工作职责情况，全部按照三公经费只减不增原则编制预算，有一定的片面性，会影响事业单位事业职责任务的顺利完成。（5）财政规划和预算编制存在的问题。问题主要有两方面，一是财政规划和预算的关系不清晰；二是评估、调整、完善三年规划的工作没认真执行流于形式。党的十八届三中全会明确提出要改变按年度平衡的预算管理方式，实行中期财政规划管理。2015年，国务院下发文件对实行中期财政规划管理提出了具体的要求和意见，至今，各省市县基本执行到位。按照国家相关规定，先编制三年滚动收支规划，在收支规划基础上细化为第二年度预算，所以，先有规划，在规划基础上，再完善年度预算细化，规划约束指导预算，第一年规划约束对应年度预算,后两年规划指引对应年度预算。在编制预算的当年，各级财政部门一般对于规划和预算编制工作都会发文明确要求，要求对上年度的三年规划的当年专项资金进行评估调整，在此基础上细化纳入下年度的预算专项资金，然后调整完善下一年度起的三年收支规划工作。

（三）预算执行不到位、约束软化

问题主要有三方面，均表现在预算约束力有待加强上，一是预算执行没有分解目标，预算缺乏严格执行；二是预算资金支付进度年中缓慢，多集中在年末；三是预算调整事项，未严格按政府预算经济分类及部门预算经济分类的“类”、“款”两级不同的申请要求办理，个别事业单位项目调整未办理相关手续。事业单位负责本单位预算的执行，并对执行结果负责。预算执行不仅包括支出预算执行，同时包括收入预算执行。事业单位应当根据内设部门的职责和分工，对按照法定程序批复的预算在事业单位内部进行预算指标分解，事业单位内部各职能部门应按照分解目标合理安排收支业务，定期召开预算执行分析会，严格预算执行。事业单位应当严格控制不同预算科目或者项目间的预算资金调剂，确需调整的应按照财政部门的规定办理。按照我省财政部门的规定，涉及政府预算经济“类”级科目调整的，须提供资质文件同时在预算执行系统提出申请；涉及政府预算经济“款”级科目通过预算执行系统提出申请，以上申请均需主管部门和财政部门审核同意后方下达预算调整文件。如果仅涉及部门预算经济分类“类”级科目及“款”级科目调整的，应通过预算执行系统申请主管部门审核或自行办理。事业单位要优化内部支付申报程序，督促各部门根据工作安排和事业发展计划做好项目预算执行的各项前期准备工作，按照预算批复做好支付计划并按时完成支付进度。支付进度财政部门一般要求年初安排的预算支出，上半年完成60%以上，9月底完成80%以上，10月底完成调整预算的85%。单位还应当建立起预算执行分析机制定期通报各部门预算执行情况，召开预算执行分析会，研究解决预算执行中存在的问题，财务部门建立起支付进度台账。

（四）决算概念不清，分析工作不到位

问题主要有三方面，一是对决算工作概念不清，不清晰预算和决算的关系，决算时年初预算数据、调整预算数和批复文件不一致；二是决算工作不认真细致，结账和对账工作未做到位，重点数据未经审核上报，甚至有账表不一致情况；三是决算分析工作不到位。事业单位决算是指事业单位根据预算执行结果编制的年度报告，单位应当加强决算管理，确保决算真实、准确、完整、及时。决算应当与预算相对应，按预算数，调整预算数、决算数分别列出，政府收支分类应规范正确。决算时要做好与财政的对账工作，重点数据要认真核对，资产报表数据应和资产管理系统核对一致，政府采购表应和实际发生数据、政府采购系统数据核对一致，非税收入征缴情况表应和非税收入管理系统数据核对一致，基本数字表应和单位人事部门数据一致。单位的收入和支出决算数应和账簿一致。单位还应加强决算分析工作，强化决算分析结果运用，建立健全单位预算与决算相互反映、相互促进的机制，决算中发现的问题应在下年度的预算编制及执行中进行重点管理。

（五）预算绩效管理责任落实不到位

问题主要有两方面，均表现为对全面预算绩效管理新政策、新要求不熟悉、学习不到位工作尚在摸索阶段上，一是对全面预算绩效管理政策掌握不到位，对项目事前绩效评估、绩效目标设定工作，标准难以把握；二是全面绩效管理责任落实不到位。事业单位的预算收支全面纳入预算绩效管理，单位要围绕工作职责、事业发展规划，以预算资金管理为主线，开展整体绩效评价，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度方面衡量单位整体及核心业务实施效果。事前绩效评估、绩效目标设定、绩效管理责任落实要按照财政部门制定的事前绩效管理办法、预算绩效目标管理办法实施，在申报预算时同时上报。事业单位还应明确单位内部职能部门在预算绩效过程管理中的职责分工，建立“预算编制有目标、预算执行有监督、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有运用”的全过程预算绩效管理机制。

三、措施与对策

事业单位预算管理工作要坚持问题导向，对存在的问题分析研究，采取措施逐一整改落实。要坚持依法预算管理，建立完善预算内部管理制度，要加强学习提质增效，建立良好的工作环境，预算管理工作就能整体提升。

（一）坚持依法预算管理

根据规定，事业单位财务管理的基本原则第一项要求，就是执行国家有关法律、法规和财务规章制度；事业单位财务管理的主要任务第一项要求就是要合理编制单位预算，严格预算执行，完整准确编制单位决算，真实反映单位的财务状况。事业单位的预算管理工作一定要严格依据国家的法律、法规、规章、国家统一的会计制度及规范性文件要求实施，建立完善预算内部管理制度，明确职责，切实履行预算管理的主体责任。

（二）加强学习提质增效

现阶段，国家加快建立现代财政制度，要求建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施预算绩效管理，提高预算管理水平和政策实施效果。预算管理工作越来越严，预算工作依据的法律法规制度文件在逐步修订完善颁布实施，对人员综合素质要求也越来越高，这就要求事业单位领导和预算管理人员加大学习力度，做好知识储备，提高预算管理工作能力，提高预算管理工作质量。

（三）营造良好工作环境

事业单位领导要高度重视预算管理工作，制度完善，职能职责到位，使预算管理的各环节在不同职能部门都能得到有效沟通、理解和支持，依法履职能得到有效的保护和支持，建立起这样良好的工作环境，对预算管理工作起到积极的促进作用。

（四）加大审计监督力度

加大预算管理工作的审计检查力度和频次，利用审计结果对存在的问题深入分析，举一反三，持续总结、持续改进、持续提高。

（五）相关部门细化政策

根据事业单位工作性质和特点，在严格执行国家“三公经费”“培训费”“会议费”厉行节约类预算资金管理的前提下，希望上级有关部门能够进一步明确统计口径，便于统一政策把握原则，严格管理执行到位。

作者:禹红丽 单位:河南省锅炉压力容器安全检测研究院