财政预算管理制度改革思考

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随着我国经济的快速发展，我国预算管理制度也在不断完善，县级财政预算管理制度作为其中重要内容，对改善区域经济发展情况和促进我国社会经济发展有着重要作用，党的和四中全会提出加快建立现代财政制度，对深化预算管理制度改革提出了新的要求，县级财政预算管理制度改革也是我国进一步深化预算管理制度改革的重要组成部分。鉴于此，本文从县级财政预算管理制度改革必要性出发，针对县级财政预算管理中存在的一些问题，提出一些改革的建议，以供参考。县级财政预算管理是政府活动计划的充分反应，也是政府履行自身职责重要的手段。科学有效的县级财政预算管理，可保障财政资金合理使用，维持财政收支的平衡性，这对社会经济的发展有着重要的意义。伴随着我国财政体制的不断发展，对县级财政预算管理有了更高的要求，但目前在县级财政预算管理中还有许多不足，与县级财政预算管理发展要求不相应。因此，县级财政预算管理制度改革也势在必行。

一、县级财政预算管理制度改革的必要性

（一）我国社会经济发展的必然要求

我国预算管理制度是和经济社会发展相适应的，但是随着社会主义市场经济的发展，经济规模的不断扩大，我国预算管理制度也暴露出不少问题，需要不断改进。党的十八届三中全会明确提出要深化财税体制改革，吹响了新一轮财税体制改革的号角，预算管理制度改革作为财税体制改革的重头戏进行了先行先试。党的又从全局和战略的高度强调加快建立现代化财政制度，提出要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算管理制度，对预算管理制度改革提出了新的更高要求。

（二）《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出预算管理制度改革的要求

为决算预算管理制度中存在的问题，结合当前和今后一个时期的财政形势，国务院印发《进一步深化预算管理制度改革的意见意见》，提出预算管理制度改革的总体方向，从六个大的方面二十四条具体措施明确预算管理制度改革的内容和重点。收入方面：要求加大预算收入统筹力度，增强财政保障能力。规范政府收入预算管理、将国有资源资产获取的收入、各类基金收费、存量资源等纳入预算管理，加强政府性资源统筹管理、强化部门和单位收入统筹管理。支出方面：要求规范预算支出管理，推进财政支出标准化。加强重大决策部署财力保障、合理安排支出预算规模、大力优化财政支出结构、完善财政资金支付直达机制、推进支出标准体系建设、建立不同行业、不同地区、分类分档的预算项目支出标准体系。预算编制方面：严格预算编制管理，增强财政预算完整性。改进政府预算编制、加强部门和单位预算管理、优化转移支付体系、加强跨年度预算平衡，强化中期财政规划管理，特别是建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理机制。做实做细项目纳入项目预算库、完善政府财务报告体系。预算执行方面：强化预算执行和绩效管理，增强预算约束力。加强预算对执行的控制、坚持先有预算后有支出、严禁超预算、无预算安排支出，从而实现预算对执行的有效控，推动预算绩效管理提质增效、优化国库集中收付管理、拓展政府采购政策功能。风险防控方面：加强风险防控，增强财政可持续性。建立健全地方政府依法适度举债机制、对债券资金的举借、使用、偿还做出明确的规定,完善以债务率为主的政府债务风险评估指标体系，防范化解地方政府隐性债务风险，加强风险评估预警，防范化解财政运行风险隐患。信息公开方面：增强财政透明度，提高预算管理信息化水平。改进预决算公开，加大各级政府预决算公开力度，提高政府理财透明度，发挥多种监督方式的协同效应，让财政资金再阳光下运行，同时加强中央和地方财政系统信息贯通，推进各部门间预算信息互联互享。在这样的情形下，迫切需要县级财政通过深化预算管理制度改革，提升县级财政部门预算管理水平，以解决县级预算管理中预算统筹力度不足、预算约束机制不严，预算监督作用不明显、资源配置使用效率不高等问题，规范县级财政在预算管理中项目中长期规划，预算公开制度、地方政府债务管理、预算绩效管理等方面的管理，提高财政资金的使用效率，促进县级财政预算管理更好的发展。

二、县级财政预算管理中存在的问题

预算管理是财政部门工作的重点内容，做好预算管理工作，对规范政府收支行为和提升财政资金使用效益有重要作用。但目前县级财政预算管理的情况来看，仍然存在诸多不足，主要体现在以下几个方面：

（一）预算编制不科学

在县级财政预算编制中，必须要严格按照有关的法律依据，保证预算编制的科学性和合理性，但在县级财政预算管理中，仍然存在许多问题，特别是项目支出的预算管理。例如在项目支出预算中，未能进行科学的论证和审批，支出项目细化程度不足，与实际需求有较大的出入，项目没有进行法定程序进行随意调整；现在很多县级财政预算项目都是短期规划，在一个预算年度内结束，没有进行中长期规划，对于生命周期长的项目，没有进行项目生命周期管理，没有建立项目跨年度预算管理机制；在预算编制时部门预算单位在立项时更多的是考虑自身需求，没有考虑到整个财政预算的平衡，与财政预算衔接不够；在支出环节中没有制定项目支出标准，项目多标准少，还存在项目支出标准不能满足预算评审、绩效评价工作需求，难以形成通过预算评审、绩效评价和决算反馈情况动态调整完善项目支出标准的机制。这些问题的存在，很大程度上降低了预算编制的科学合理性，也不利于财政资金的有效使用。

（二）预算执行不到位

预算执行是县级财政预算管理的关键环节，若不注重预算执行的管理，或者是预算管理制度不完善，就会使得预算执行环节出现诸多随意性问题，如超预算支出、虚增收入、先用后批等，这些问题的存在，会对财政资金的使用效率和使用效益产生影响。产生这些问题的根本原因在于对预算执行缺乏有效的规范和约束，尤其是在支出方面，常常出行预算追加资金量大、部分单位乱支乱用等问题，未能严格按照相关的要求对预算支出进行审批，也未按照预算流程进行工作的安排。另外，在缺乏完善的预算绩效考核体系的情况下，难以及时发现预算执行过程中存在的问题，也就无法对预算进行优化，同时还可能会出现严重的财政资金浪费或超支的问题。

（三）预算监督作用不明显

预算管理是公共资源获取和使用的过程，需要接受社会的监督，随着社会经济的快速发展，预算改革工作也不断推进，面对日益复杂的市场环境时，预算监督作用不明显的问题更加突出，目前实施的三位一体的财政监督体系在实际执行过程中仍然存在监督力度不够的问题，加之预算透明度较低，也一定程度上影响了政府的社会公信力。

（四）预算管理配套措施不完善

在县级财政预算管理体制改革中，也应当充分结合县级财政工作的实际情况，落实各项配套措施，包括内控制度建设、预算绩效管理信息化、财政管理信息系统应用等。但从实际情况来看，现阶段县级预算管理的配套措施还不够完善，在内部控制方面，未针对预算管理各环节特点制定完善的监督管理制度，同时缺乏对预算管理中各项风险的防控；在信息化建设方面，在预算绩效管理上未积极利用先进的技术开展，使得财政预算管理缺乏可靠的数据支持，同时部分财务人员的综合素质水平较低，难以满足预算管理和执行监督的要求。

三、对县级财政预算管理制度改革的建议

对县级财政预算管理制度的改革，应当树立精细化的管理理念，针对县级预算管理中实际存在的问题，采取有效的措施解决，从而推进县级财政预算管理制度完善化、规范化、科学化。

（一）对预算编制管理流程进行优化

县级财政部门在推进预算管理制度改革过程中，针对预算编制中存在的问题，具体需要从这几个方面着手：首先，优化预算编制的流程，要重视经济形势分析工作的开展，尤其是在年度预算编制时，应由经济主管部门进行下一年度经济形势的全面分析，在充分掌握收支的形势后，再统筹进行部门预算的编制，从根本上减少各部门单位“乱要钱、多要钱”的问题。同时在预算编审时，明确各个部门的职责，应在单位工作计划全面评估的基础上提出预算申请，并落实预算执行情况的评价，避免出现重预算，轻管理和轻支出的问题。其次，在预算编制时，应从基层单位开始编制，然后逐级进行审核和核定审批，同时应结合市场经济发展情况和本单位实际情况，合理对定额标准的调整，确保定额标准科学有效，从而保证基本支出的合理性，预算科目应细化至类、款、项、目，项目支出则要细化到具体的事项，全面反映预算支出的情况，保证预算编制的科学性。再次，应执行预算滚动化管理，将预算编制时间跨度的长短期充分结合，让预算编制更加符合实际情况，同时也保证预算资金落实到位，从而提升保证项目的实施效果。最后是在县级预算编制过程中，要充分发挥社会、政府的监督作用，可通过定期或不定期的开展研讨会、听证会等方式，提升预算的透明度，提升政府的社会公信力。

（二）提升预算执行管理的水平

预算执行管理水平的高低，将直接影响财政资金的使用效率和效益，因此在县级财政预算管理体制改革过程中，必须针对预算执行中存在的问题，采取有效的措施解决。首先，应制定严格的预算资金执行标准，并做好预算资金的前期的统筹安排工作，县级财政部门需要充分结合当地经济发展水平，认真进行项目计划的编制，并及时提出预算申请。在这一过程中，也要加强政府采购类项目的关注，应在充分进行市场调研分析的基础上，按照有关的规定进行采购计划的编制，并在第一时间做好招投标工作。其次，县级财政部门要做好各部门用款申请的审核工作，尤其是对于大额重点项目，不仅要进行详细的审核，也要对项目执行情况进行密切的跟踪，加快资金审核效率的同时，确保财政资金合理使用。再次，预算执行分析是预算执行的重要基础，这也需要县级财政部门建立一个动态化的预算执行管理体系，制定科学有效的管理办法，以此对财政拨款的重点项目进行充分的分析，提出明确具体的工作目标，确保预算有效执行。最后，在预算执行过程中，也要对预算执行情况进行考评，这就需要县级财政部门制定科学有效的考评方法和程序，同时制定相应的预算管理工作考核评分标准，要求各部门客观准确填补。在预算考评结束后，各部门对预算执行情况进行总结，总结内容包括预算管理开展的情况、主要成效、存在的问题及相关建议等，以便之后的预算优化。

（三）建立完善的预算监督管理体系

在县级财政预算管理体制改革过程中，必须要建立完善的预算监督管理体系。一方面，需要切实发挥政府的监督审查作用，应指派专门的人员参与到预算管理中，不仅要主动参与到预算编制工作，也要主动开展监督工作，充分落实政府的监督审查责任，从而突显预算监督的作用。另外，也要切实结合县级财政部门的实际情况，制定可行的监督管理细则，形成完善的监督管理体系，促进审计监督、行政监督、司法监督、统计监督、群众监督、舆论监督、大数据监督方式等协同发力，在保证监督工作有章可循、有法可依的前提下，最大化地发挥出各类监督的作用，从而促进县级财政预算管理水平的提升。另一方面，也要积极创新监督的方式方法，尤其当下社会正处于信息高速发展的时代，许多先进技术不断出现，如大数据、云计算、物联网等技术，若能将这些技术运用在财政数据分析中，可进一步强化监督的作用。因此，需要县级财政部门，充分认识到大数据在监督中的作用，并结合实际需求，建立完善的数据分析库，为实际的预算监督工作开展提供可靠的数据支持。

（四）完善落实预算管理的配套措施

在县级财政预算管理制度改革过程中，必须要完善落实有关的配套措施。首先，应结合县级财政工作的实际情况，建立完善的内部控制制度，在制度完善过程中，必须要对各部门责任予以明确，确保预算管理工作顺利进行。其次，也要注重预算管理过程中各项风险的评估和分析，应充分发挥内部控制在预算管理中的作用，通过事前、事中、事后控制的方式，对预算管理中的风险进行有效地控制，切实发挥出内控管理的作用，提升县级预算管理的水平。最后，各部门与单位要切实做好财务人员的教育培训工作，应按照相关制度规定及业务需求，合理配置财务人员，并常态化开展人员的培训工作，不断提升财务人员的专业技能和业务水平，进而为县级财政预算管理制度改革提供人才支持。

（五）建立预算管理一体化信息系统

在县级财政预算管理制度改革过程中，要积极建立财政预算管理信息系统。党的和四中全会对预算管理制度改革提出了新的更高的要求，国家统一规范各级财政预算管理，用制度规范与信息系统建设紧密结合，建立预算管理一体化信息系统，将预算管理全流程作为一个完整的系统，整合完善预算管理流程和规则，并实现业务管理与信息系统紧密结合，将规则嵌入系统提高制度执行力。财政部制定全国统一的《预算管理一体化规范》和《预算管理一体化系统技术标准》指导各地建设一体化的信息系统建设。黑龙江、海南等作为首批试点省份已实现预算管理一体化系统主题功能上线，我省作为预算管理一体化第二批试点省份也在紧锣密鼓的构建预算管理一体化信息系统，系统建设完成后能将各类信息资源进行全面整合，实现信息高度共享，提升财政核心业务系统间数据的畅通性，提升预算管理的整体效能，全面提高财政预算管理一体化规范化、标准化和自动化水平。

四、结语

总的来说，县级财政预算管理是基层财政工作的重要体现，与区域经济发展乃至整个社会经济的发展有着密切的联系。对县级财政预算管理制度进行改革，既能够优化财政职能，又能够对财政资金的使用进行有效的监督管理，因此要积极推进县级财政预算管理制度改革，提升县级预算管理水平再上新台阶，并以此优化政府的财政职能和作用，提升政府社会公信力，提升政府财政预算管理工作水平。

作者:张仙玉 单位:武平县财政局