香港医管局的历史和发展

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曾经,香港政府同样扮演着“办医院”和“管医院”的双重角色，公立医院也同样面临着运行效率低、患者满意度低的尴尬。

20世纪80年代：呼吁改革

时间倒推30年，香港医院管理局（下称“香港医管局”）尚未成立，香港的公立医院主要分两类：第一类是政府医院，由医务卫生署直接管理，运营经费由政府全额拨付；第二类是由10多个不同的宗教、慈善团体举办的补助医院，由补助医院董事局统筹管理，政府拨付96%的运营经费。当时香港的公立医疗服务主要是由政府医院及补助医院提供的。另外，公立医疗体系的管理与决策，还需由食物及卫生局（1997年前称“卫生福利司”）统筹。由于香港政府管理权力集中，公立医疗机构无法及时根据社会需要适时调整服务，医疗服务缺乏成本效益，影响了医院的运作和管理效率。公立医院患者轮候问题愈演愈烈，院内被加床问题长期困扰（见上图）。公立医院管理专业化程度不高，临床管理与资源管理分割，医疗资源无法有效配置。医院文化以医务人员为中心，医疗服务提供、医院设施配置都是以方便工作人员为依据，并未考虑患者的合理诉求。社会舆论对医疗服务质量渐生不满。随着医疗服务成本上升，受制于医院间不同的管理构架、机构文化、员工薪酬、福利条件及发展方向，通过资源共享和服务协调来降低成本一直无法实现。在香港经济蓬勃发展的背景下，人口激增和老龄化加剧，市民对医疗服务的需求愈来愈高，对改革期望也愈来愈高。在这种情况下，医改引起了当时香港政府的高度关注。1985年，香港政府委托澳大利亚WDScott顾问公司进行医改咨询，提交了《医院提供的医疗服务》报告(又称“史葛报告”)。该报告建议香港政府设立独立管理的医院管理局，赋予医院更多管理自主权，重组公立医院，使医疗资源能够灵活调配，运作更具经济成效。

20世纪90年代：医管局突进

史葛报告后，政府开始筹备建立香港医管局。1988年，“临时医院管理局”成立。香港立法局于1989年通过《医院管理局条例》，医管局的成立和运行有了法律保护。经过一年多的试运行和筹备，香港医管局于1990年12月正式依法成立，并接管了香港所有公立医院及相关医疗服务，实行统一管理。第一届香港医管局大会成员有27人，由钟士元担任主席。在规模上，它是仅次于政府的第二大公营机构。特别值得注意的是，香港医管局本身并不属于政府机关。它独立运作，由医管局大会及其下属的多个委员会组成；大会及各委员会依法定期开会，具有决策职能；医管局大会授权专设行政机构处理日常行政事务，执行医管局大会的决策。香港医管局通过食物及卫生局局长向香港政府负责；食物及卫生局则负责制定医疗政策和监察医管局的工作。政府的财政拨款由食物及卫生局拨给医管局，以总额预算的形式支付，再由医管局拨付给下辖的公立医院、专科门诊、普通科门诊等公立医疗机构。医管局的制度设计，在香港很好地实现了“管办分开”。香港医管局20年间新开设了6家新医院和多家专科门诊；2003年，从卫生署手中接管了香港所有的公立普通科门诊，进一步发展家庭医学及基层护理体系；近些年，更是倡导“公私营合作”，希望通过公立医院和私立医院的合作，进一步提升卫生资源利用率。截至目前，香港医管局共管理41家公立医院和医疗机构、49家专科门诊及74家普通科门诊，拥有病床27,000张，为每千人提供约4张公立医院病床。据2007年数据，政府财政拨款约占香港公立医院财政收入的92%，医疗服务及相关收入则占6%，其他收入约占2%。香港公立医院凭借仅占GDP总额2.2%的政府拨款，支撑着91%的住院患者和29%的门诊患者的医疗服务。相形之下，患者自费的私立医疗机构支撑着9%的住院患者和71%的门诊患者的服务，其运营费用则占GDP的2.5%。由此可见，香港公立医院在资源运用上的效益很高。普通市民在医疗过程中交纳的医疗费仅占全部医疗费用的9%左右。

21世纪：设计医院联网

早期，虽然所有公立医院都隶属香港医管局，但是各家医院之间的相互配合与支持运作并不紧密。因此，有些医院会按自身意愿处理合作关系，有时难免会出现不良竞争局面。1994年，香港医管局据2007年数据，政府财政拨款约占香港公立医院财政收入的92%。92%开始探索区域医疗资源整合。2001年，香港医管局按地区和人口的需要，把香港划分为7个联网区域，每个联网下辖3!7家医院，以及数量不等的门诊，并正式委任第一批联网总监。在联网内，所有医院实现财务、人力资源等系统的合并。药品采购、中央食品制作、医疗仪器保养、物料连锁管理等支持服务都通过联网来统一安排，提高经济效益，产生协同效应。联网的营运开支由香港医管局总办事处拨款。通过联网内的管理整合，医院不再是互相竞争关系，而是共同配合香港医管局的整体发展。从机构行政层面上，香港医管局的纵向管理架构是“医管局董事局－行政总裁－联网总监－院内行政总监”。联网总监一般由联网内的龙头医院的行政总监兼任，对区域内的医疗资源进行调配。联网总监之下分设服务总监和联网经理，分管联网内医务、财务、人事、护理及支持服务等5项主要工作。院内行政总监下分设有总经理和经理，负责医院内各方面的具体事务。联网总监就像大医院的院长，每家医院的行政总监相当于业务院长。对于医院的院内行政总监，香港医管局充分放权，让管理者在前线有困难时能自主解决问题。同时，香港医管局设计了一套涵盖广泛的“每年工作规划制度”，让医院与医管局步调统一。总部每年都做一次工作回顾和环境审视工作，从而制定下一个年度的发展重点和资源分配计划。《医院提供的医疗服务》《人人健康，展望将来》《促进健康》《香港医护改革》《你我齐参与健康伴我行》《有关医疗融资及在本港推行医疗储蓄计划的可行性之研究》《创建健康未来》1985199019931999200020042005政府委任澳大利亚WDScott顾问公司，检讨公立医院的管理，期待改善医疗服务质量和资源配置效率。建议政府设立独立管理的医院管理局，并提出调整医疗收费、收回医院服务成本、增设较高级病房的建议。建议政府将医疗政策的重点放在基层医疗服务。建议在普通科门诊引入“能者自付”原则，以收回成本情况；老、幼、伤残半免，领取综合援助者全免。就医疗融资提出以下建议：提高公立医院收费；在公共医院里设立收费较高的半私家病房，收取其它费用；鼓励私营医疗保险公司发展合适的保险计划；设立全民强制医疗保险；为公立医院订立“核心”与“非核心”治疗清单，选择“非核心”治疗需全额付费。提出改善服务和融资的改革方案：设立强制医疗保险，保费由雇主及雇员分担，患者可自选医生和医院；设立护老储蓄，让退休或残障者购买长期护理保险；重组医管局，设立多个“竞争性一体化医疗护理”体系，鼓励竞争。提出医护改革建议：在医护服务架构上，将卫生署管理的普通科门诊转交医管局，加强基层护理和家庭医学服务。卫生署成立申诉处，调查患者投诉。在医疗融资上，成立个人医疗储蓄账户，集中市民40!60岁间每月储蓄薪酬的1％!2％，以支付65岁后的公立医疗开支。主要讨论医疗融资，并提出：无任何单一的最佳组合足以适合任一经济体的需要，每个经济体必须根据本身情况，制订合适的方案；推行医疗储蓄计划虽然可行，但必须仔细研究医疗储蓄计划在香港医疗融资中所担当的角色，以及计划如何在融资安排中与其它措施配套；无论采纳何种融资方案，政府应坚守“不会有任何人因经济困难而得不到适当的医疗照顾”原则。建议重新强调基层医疗，并确保把有限的资源真正服务于有需要的市民。探讨推广家庭医生概念、三层医疗体系、公私营系统的分工和合作等。详情文件年份20世纪80年代以来香港医改报告书简介香港医院管理局的成立与发展，一直伴随着香港医改进展。香港政府在不同时期，都将医疗改革列为施政议题。自20世纪80年代开始，政府推出了多个报告书，指导医改进程。这些报告书都尝试为香港卫生政策、医疗付费、医疗体系的变革谏言。其中心都是环绕解决政府长远医疗开支负担的课题。在众多报告的建议中，唯一落实的是于1990年底成立医院管理局，希望透过变革管理及引进新资源，解决长远的医疗经费问题。联网管理发展出区域内医院间互相转诊、大型医疗设备共同使用、专科互补协作的医疗网络。联网医院还设置患者服务中心，为患者调整就诊医院，缩短等待时间。这一制度设计就是希望确保区域内的患者从发病、治疗、康复和出院后的小区护理全过程都能获得持续的优质医疗服务。由于合理地利用人力、设备等各种资源，医院联网设计有效地控制了资源的无节制增长。