撤消乡镇一级政府切实搞好乡镇机构改革

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乡镇是我国社会的基础。乡镇机构是农村经济建设和社会发展的组织者。乡镇机构建设和运行能否适合农村经济和社会发展的形势，是关系到我国政治稳定、社会安定、经济繁荣的大事。为了探索乡镇机构改革的途径，笔者根据多年的乡镇工作实践和对乡镇机构改革的思考，就搞好乡镇机构改革谈谈个人的看法，以期达到抛砖引玉之效。 一、现行乡镇机构存在的问题 应该肯定，改革开放后，我国的现行乡镇运行机制在一定的历史时期对于推动农村经济的发展和社会的进步发挥过非常重要的作用。然而毋用讳言，随着我国农村经济、政治改革的进一步深化及社会主义市场经济体制的确立，现行的乡镇行政运行机制与当前农村发展的政治、经济形势不相适应的矛盾日益突出。其表现有： 1、养了不少不该养的人。目前乡镇机构繁多，一般乡镇各种机构都在25个左右，多的有三十多个。有的地方上面有什么机构，下面也设了什么机构，甚至有的上级部门的下属机构也在乡镇设立对应机构，有的上面一个机构，下面还设立了多个机构的问题，如农业局就在乡镇设立了五个机构，名为“农业五站”。每个机构少则3-5个人，多则3-5百人（中小学）。在人员安置方面，乡镇便成了收容所，不管你有没有编制，上级组织人事部门派遣的人你要也得要，不要也得要，那些有门路的人就钻这个空置，想方设法找主管人事的领导批条子向乡镇安置七大姑八大姨，甚至有人借此受贿敛财，搞得乡镇人满为患，严重超编。一个乡镇（包括乡镇财政供养人员，县、市、区财政供养人员，有关执法部门自请的靠本单位创收（有的是非法创收）发工资的临时人员）总数少的3-4百人，多则上千人。乡镇人浮于事，干部无所事事的问题在乡镇机构中普遍存在。 2、收了不少不该收的钱。由于乡镇机构人员膨胀，造成了县、乡财政不堪重负，因而普遍出现了拖欠教师、干部工资的问题，有的地方教师、干部长年拿不到工资。为了解决经费不足的问题，一方面，一些地方就给在乡镇的下级部门下达经济指标，完成任务方可发工资，就连政法系统的公安、法院、检察院都不放过，交警、林业、交通等执法部门更是想尽一切办法搞钱。因而出现了越来越严重的向农民（包括被执法对象）乱收费、乱罚款、乱摊派的问题，加重了群众特别是农民的负担，引发了农村一系列的社会问题，加剧了农村社会的不安定。另一方面，上级下达乡镇的财税任务（本应该由财政、税务部门完成的任务强压给乡镇政府）在违背经济发展规律和合理的增长率的情况下，每年以两位数的幅度增加。这样巨额的任务大大地超过了乡镇实际税（财）源和承受能力。为完成任务，乡镇政府只得照搬上级的一套，把任务分解到村一级。村里为了完成任务，就把任务分解到村小组，村小组就分解到农户。农民有意见，乡镇、村组干部强的就想方设法哄骗和强迫农民完成，农民不配合，因此就出现了牵猪、扒粮、强行扣除农民的农副产品销售款等问题，引发了不少恶性事件。软哄硬抢还是收不到的，乡镇、村组干部只好硬着头皮借债交税以完成任务，引发了乡镇、村、组债务问题，有的乡镇债务高达数百万元，村级债务高达数十万元，而且债番息，息上加债，形成恶性循环。 3、做了不少不该做甚至违法的事。一是不按市场经济规律办事，而沿用过去惯用的那套行政命令的做法，直接插手企业和农民的生产经营具体事务，干涉企业和农民的生产经营自主权，要企业或农民做这做那。有的领导热衷于搞形式主义、形象工程。如某某地方左一个亩工程，右一个万头工程，劳民伤财，加重了乡镇、村的财政和农民的负担，搞得干部群众怨声载道。二是承担了很多由专门执法部门担当的工作。如在财税工作上不是主要发挥财税部门专门人员的作用，而把乡镇干部当成了财税征收的骨干力量。因而出现了无执法权的非财税乡镇干部收税的违法问题。不仅“乡官当税官”，乡官还要当交警，在没有任何执法权的情况下管理集镇的交通；当警官在没有任何执法权的情况下管治安；而且在不少工作中还要书记挂帅、一把手负总责，违法的事干起来还头头是道。由于乡镇干部自己底气不硬的违法干多了，与群众发生矛盾的概率大大增加，群众因此把矛头对准乡镇政府和乡镇干部，直接造成了群众与政府的对立。 4、该做的农民群众需要帮助的事又无能为力。目前乡镇的运行机制说是条块管理，有的条管的范围多一点，有的则少一点，但实际上关键部门和经济状况较好的部门则基本上是条管。由于这些部门人事、财政、财产权均不在乡镇，他们根本不听乡镇政府的。乡镇政府有什么工作要他们配合，不是凭工作，而是凭关系，因而出现了乡镇党委书记镇长反拍乡镇部门负责人马屁的怪现象。由于乡镇对这些部门缺乏控制能力，这些部门有什么问题，乡镇政府拿他们基本没有办法，如供销社卖假化肥，学校、医院、交通运输管理部门、工商部门乱收费，派出所、交警队、林业检查部门乱罚款，农民群众找政府，乡镇政府除了做点解释工作外根本无能为力。群众看见乡镇政府只知道收农民群众的钱，不能为农民群众办事，因而逐步产生了对乡镇政府的怨恨情绪。只要有什么事件一带动，他们就敢冲击乡镇政府机关，有的还酿成了重大的群体事件。 说实在的，农民有困难找你政府是没有错的，政府理应帮助解决，但乡镇政府又没有这方面的职能，更不能罚款、抓人、打人、关人，只能用繁琐的党纪处分，甚至大一点的处分还要上级纪委说了算，力量显然非常苍白。所以在群众眼里，乡镇一级政府显得无能至极。由于现在的乡镇大部分机构都是向农村群众伸手“要钱、要粮、要命（计划生育）”的，那些为人民服务的机构如学校、医院也多是变着法子掏农民群众的腰包，为农村群众办的实事寥寥无几，因此农民群众眼中，乡镇机构只有索取，没有付出。乡镇政府更是无权又无钱，不能为群众解决任何实际问题。时间一长，群众厌气转向了基层政府，加上乡镇政府本身事实存在的问题，人们对乡镇一级政府逐渐失去了信心，并且这种情绪正在朝迁怒上级政府甚至中央政府转化。为了表达自己的厌气甚至愤怒，他们正在通过各种合法甚至非法的形式向政府发难。如长期、大量组织群众集体越级上访；组织大面积抗粮、抗税、不履行计划生育等正当义务；组织农村宗族房股势力甚至黑、恶势力对抗乡镇政府和村级组织；任意践踏村镇建设规划等国家和政府在农村基层实行的法律法规；公然组织群众打砸政府机关或执法部门，殴打政府工作人员，故意堵塞交通，扩大事态影响等，向政府发难的程度还有日益升级的趋向，造成了非常不良的政治影响甚至国际政治影响，有的还引发了局部的社会动荡。

二、撤消乡镇政府的有利条件 从以上情况可以看出，乡镇机构改革刻不容缓。究竟怎么改，仁者见仁，智者见智。笔者以为要从根本上搞好乡镇机构改革，必须从撤消乡镇一级政府入手，因为社会的发展已经具备了不设乡镇一级政府的条件。反过来说就是乡镇一级政府已经没有存在的条件。其理由有： 1、村一级实行了村民自治、集镇街道居民实行居民自治和社区管理。按照有关农村村民、城镇居民管理法规的规定，农村村民委员会的事务乡镇不能干预，原来作为乡镇政府延伸的村委会现在再不是乡镇政府的下属单位了，村委会必须依法实行村民自治。集镇居民和在集镇的务工经商人员等非农人员由居民委员会依法管理，实行社区自治。 2、我国正在逐步建立社会主义市场经济体制。发展农村经济必须按经济规律和市场经济运行规则办事，乡镇机构在发展农村经济过程中过去担负的直接指挥生产的功能必须弱化，必须还农民生产自主权，企业经营自主权。 3、乡镇政府原来就不是一级完整和政府。目前乡镇一级的很多部门管理主要归属上级主管部门管理，乡镇一级缺乏很多作为一级政府必须具备的职能，是一级残缺不全的政府，因而在运行过程中出现了很多不协调的问题。实际上这也为撤消乡镇一级政府后的政府管理提供了过渡。 4、自古以来就没有设置乡镇一级政府。中国自从秦朝设立“郡县制”以来2000多年都是“皇权不下县”，那时乡一级就是协助县级行政的地方性组织，不拥有国家权力。乡镇一级设立政府仅仅是取消制度后的事，据说当时在设立乡级政府这个问题上，中央也有过争论。后来我们所看到的乡镇一级政府在建立社会主义市场经济体制前也担负着一个乡镇的工农业生产指挥职能，实际上与一样带有一级经济组织的性质。就是现在有些地方的乡镇干部在工作方法上还沿用过去的老办法，喜欢用行政手段干预农民和企业的具体生产经营事务。 5、推行乡镇机构改革的需要。过去也以不同的方式搞了多次乡镇机构改革，但是由于没有从根本上进行，因而出现了“精减——膨胀——再精减——再膨胀”的恶性循环。而撤消乡镇一级政府，就可以走出就个怪圈，实现真正的精兵简政，从根本上杜绝乡镇机构臃肿，人员膨胀问题。 6、农村稳定的需要。过去，引发农村一系列问题的根源在于农民负担繁重。乡镇政府撤消后乡镇机构和人员有比较大的压缩，财政负担必定会减轻许多。过去实际不存在的税源而靠向农民而完成的部分财税任务也就不需要农民来承担，同时由于过去经费不足百靠创收不实现收支平衡的部门也不用搞创收了。这些打农民荷包主意的部门少了，农民群众的负担必然会得到较大幅度的减轻。另一方面由于加强了治安的力量，农村的治安状况也就会有进一步的好转。 7、密切党群关系的需要。撤消乡镇一级政府，政府职能转移到部门，群众面对的管理者就变成了设在乡镇的各个部门，这样就在政府与群众之间形成了一个缓冲地带，可以减少群众直接与政府的对立机会。同时乡镇政府撤消后的乡镇党委和乡镇公署由于退出了具体的经济事务，而只授权承担一定的社会事务，这样既有利于改善党和政府在群众中的形象，也可以通过纪检监察工作，监督在乡镇的各部门的工作执法行为，为群众解决一些实际问题，进一步修补与群众的关系。 三、乡镇机构设置的设想 （一）基本思路是： 1、保留乡镇设党委机构，负责本区域党的路线方针政策的宣传贯彻、党员发展、教育、管理等党务工作，强化纪检监察工作和农村的精神文明建设。 乡镇党委设专职书记1名，副书记1-3名，由乡长、纪委书记、政法书记（派出所长）兼任。 2、撤消乡镇一级政府，设立乡镇公署，为县（市、区）人民政府的派出机构，负责协调县（市、区）各部门在乡镇机构的关系，不参与具体的经济事务，其原有的政府职能大部分由县（市、区）政府通过各部门在乡镇的下属单位履行，受县市、区）政府委托，管理本区（社区）文化、教育、统计、上级财政转移支付和农业附加税的使用安排、民政（救灾、五保供养、婚姻登记、社会保险、军烈属优抚）、信访接待工作等社会事务，负责村一级的工作指导和各村之间的关系协调。 乡镇公署，设乡长1名（也可由书记兼任），由本区域选民民主推荐，县（市、区）政府任命。 3、撤消乡镇主席团，不设乡镇人大代表。县（市、区）人大适当扩大乡镇代表的名额。 （二）乡镇党委，乡镇公署内设机构有： 1、综合办公室。设主任1名，负责办公室日常工作；设组织干事和宣传干事各1名，负责本区域的组织、宣传工作；设专职团委书记和妇联主席各1名，负责本区域的青、妇工作；设人大联代表络员1名，负责本乡镇范围内上级人大代表的联络；设教育督导员1名，负责本区域教育事宜和协调工作。此外，另设文秘人员1-3名，负责机关的文书、档案工作。 2、纪检监察办，属撤消乡镇政府后的重点强化部门。设纪检书记1名，干事4-5名。受上级纪委监察部门和乡镇党委双重领导，加强对在本乡镇工作的所有公职人员和村级干部以及全体党员的监督和对有关违纪人员的查处工作。 3、人武部。设部长1名，专职干事1名。负责本区域的民兵预备役和征兵工作。 三、乡镇的各部门设置 撤消乡镇一级政府后，乡镇的政府事务大部分由县（市、区）政府的各部门通过设立在乡镇的站、所来管理，乡镇各站所的人事财务关系均属上级部门管理。在机构设置和人员配备上重点向治安、计生、财税部门倾斜。具体的设置有： 1、综合执法办。由计生所计生行政工作人员、建设规划所、国土所、交通所、水管所、林业所、农业所工作人员组成。主要负责本区域的违反计划生育政策人员的查处；建设规划和建设用地审批和违反建设规划及用地审批的问题进行查处，农村运输车辆管理；水利工程规划、建设、管理和破坏水利设施问题查处；植树造林规划落实、森林资源管理以及违反森林法规人员的查处；农业生产种籽、动植物检疫等管理和违规问题的查处。 综合执法办人员实行联合办公，联手行动，人事财务关系分别归所属各上级部门，联合办公经费由综合执法办各组成部门按一定比例分摊，由县（市、区）财政统一直接划拨。其执法的罚没收入也好实行正直的收支两条线。 2、派出所。属撤消乡镇政府后的重点强化部门，其工作人员职数要有所增加。设所长1名（兼本乡镇政法书记和综治办主任）。全面负责本区域的户籍管理和社会治安工作。同时负责牵头与有关部门一起成立社会治安综合治理委员会，办公室设在派出所。还要协助乡镇综合执法办开展工作。 3、计生所。全面负责一个乡镇的计生行政工作和计生服务工作。计生行政人员在综合执法办工作，工作人员以乡镇人口总数的0.5‰确定；计生服务工作人员设3-5名，主要负责计生对象的医务工作和本区域的计生资料管理，包括向计生行政人员提供及时、准确的违反计划生育政策人员的资料。 4、综合财税办。由财政所、农村经营管理站、国地税所工作人员组成。负责本区域的农业税征收和财政管理、农业税附加征收和管理、国地税征收。综合财税办人员实行联合办公，联手行动，人事财务关系归所属各上级部门，联合办公经费由各组成部门按一定比例分摊，所收得财税划分税种确定归属，这样便于人员集中调配，壮大财税征收的力量。 5、农业站（含农机站、水产站、兽医站）。性质为国家事业单位。负责本区域的农业行政执法工作和农业技术推广服务工作。农业行政人员在综合执法办工作；技术服务人员除实行科研项目经费财政补贴外，全面实行企业化管理，通过开展有偿服务，实现自收自支。 6、电视站。性质为国家事业单位。全面实行企业化管理，在国家给予一定的财政补贴的基础上，通过开展有偿服务，实现自收自支。 7、司法所。可以不受政区设置限制。主要开展普法工作和司法调解服务工作。在国家给予一定的财政补贴（用于普法宣传）的基础上，通过开展有偿服务，实现自收自支。 8、教育部门。乡镇中小学的全部财务、人事关系直接由县（市、区）教育局负责管理，中学、中心小学校长由县（市、区）干部管理部门任命，其他负责人任命和教师本区域内调动由乡镇党委决定，乡镇设教育督导员1名，在乡镇综合办公室工作。 9、撤消乡镇企业办。乡镇企业全面实行无主管部门的管理制度。企业只依照法律向工商部门、税务部门以及特殊行业行政管理部门负责。乡镇设企业协调员一名，在乡镇综合办工作。负责乡镇企业与政府各有关部门的沟通。 此外，法院、工商等司法、执法部门在乡镇的机构按规定设立；金融、邮电、烟草、电力、粮食、供销、商业等带有企业性质的部门按市场经济规律要求设立。文化机构采取民办公助的方法设立。