政府管理体制职能分析
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编者按：本论文主要从区内政府管理体制的转型；政府职能的适应性转变；监管体制和监管方式的整合与调整等进行讲述，包括了在地方政府的权限范围内推进旨在保障管委会统一事权管理的体制调整、适应港区一体化发展的需要,适时推进港区与保税区管理的协调性、统一性、实现政府角色定位的转变、规范政府管理部门的审批行为、推进服务产业的社会化、实现区内监管主体的一元化、提升驻区海关监管机构的地位和权能、改革海关监管方式和程序等，具体资料请见：
［论文摘要］在大连保税区向开放型综合自由贸易区转型的过程中,必须同时进行政府管理体制的改革。为改变传统保税区多头管理和政企不分的痼疾,适应港区一体化发展的需要,大连保税区在管理体制上则宜采取政企分开的混合型管理体制和海关独立监管体制,必须调整区内管理机构的权限,实现政府角色定位的转变,改革监管体制和监管方式,促进保税区的健康发展。
［论文关键词］大连保税区；自由贸易区；管理体制
随着全球化进程的逐渐推进,为克服自身发展的问题和适应外在发展环境变化,我国保税区向自由贸易区的转型刻不容缓。大连保税区作为中国保税区的中坚力量,亦当先行一步。在经济发展模式上大连保税区应以开放型综合自由贸易区为发展目标,在管理体制上则宜于采取政企分开的混合型管理体制和海关独立监管体制。大连保税区政府管理体制改革目标的实现一方面是调整与发展目标不相符合的现有体制和管理方式的过程,同时还是解决原有体制中的固有缺陷和矛盾的过程。从内容上来说,保税区政府管理体制的转型包括了以管委会为核心的行政性机构的设置、权能、管理方式的改革和以海关为核心的监管体制、监管方式的改革。
1区内政府管理体制的转型
我国保税区管理体制上的多头管理是制约保税区发展的一个痼疾,这一体制的直接后果就是保税区政策上的“政出多门”、“相互抵触”且难以协调,这严重制约了保税区的发展,这也极不利于未来自由贸易区的顺利发展。这种不合理的管理体制的长期存在主要是统一立法和统一管理机构长期缺位的结果,但地方政府层面对管委会授权不足和一些地方政府职能部门介入也进一步加剧了这一问题。当然,从大连保税区的现状来看由中央层面管理体制造成的多头管理问题是无法在地方层面得到根本解决的,但完全可以从地方政府对管委会的授权环节和管委会与港务局的协调环节这两个方面积极推进体制调整,促进区内管理的统一性和有效性。
首先,在地方政府的权限范围内推进旨在保障管委会统一事权管理的体制调整。按照行政组织设立的完整统一原则理顺管委会和地方政府及其职能部门的关系,保证管委会机构设置要完整统一、领导指挥要统一,减少区内“一事两办”、“政出多门”的现象。行政组织只有坚持完整统一原则,树立全局整体观念,行政组织之间要协调一致,进行有机的配合,才能有利于提高行政效率。目前保税区行政组织设立的没有完全贯彻行政组织的完整统一原则的问题可以考虑先以地方法规明确保税区管委会是保税区行政管理机关,代表市政府实行统一领导,保税区内的企事业单位和行政单位不论隶属关系,都应接受管委会的管理。明确把保税区管委会作为保税区唯一的行政事务管理机构,赋予管委会高度集中的事权。同时加强保税区职能部门合作制度建设,提高保税区的各部门协调、政策共享程度。在体制上、观念上打破部门之间的信息垄断,整合各种信息资源,推动区内各种信息资源的共享和管理的协调、统一性。
其次,适应港区一体化发展的需要,适时推进港区与保税区管理的协调性、统一性。保税区事权统一问题不但涉及保税区内各职能部门间的协调,还涉及保税区向自由贸易区转型过程中首先实现港区一体化时港区行政管理如何与保税区行政管理协调统一问题。目前的问题是双重性的体制障碍：管委会属于政府的派出机构,而港务局目前仍是政企合一,二者体制难以融合；保税区管委会是地方政府派出机构,有地方政府领导,而港务局则是交通部门垂直管理。目前,应以“区港联动”和“保税港”建设为契机积极探索区港管理的协调机制,可以首先基于共同经济利益基础上进行一些产业和经营上的合作,促进经济上的一体化运作；然后,在时机成熟条件下,如港务局政企分开之后或地方政府与交通部门有效协调的条件下,推进保税区与港务管理局的统一和协同管理,进而实现真正意义上的港区一体化。
2政府职能的适应性转变
适应未来自由贸易区发展的需要,推进混合型管理模式的建立和完善除了上一点我们提到的解决好体制上的“条块分割”问题外,还需积极推进政府职能的转变,增强区内经济发展的活力和发展的连续性。为有效推进政企分开和职能调整需着力解决好以下几方面的问题：
2.1实现政府角色定位的转变
大连保税区建立和发展同我国其他保税区一样深深地打上了政府的烙印,保税区的发展具有很强的权力经济的色彩。政府在保税区发展中的作用是不能忽视的,特别是在保税区或自由贸易区创立之初指出,政府的支持和参与力度在很大程度上决定着保税区的发展前景。政府不仅承担了规划设计、基础设施投资的功能,还直接参与招商引资。这些对保税区的初创和发展是有必要的,其中政府的积极作为对保税区的快速成型、步入发展正轨具有重要意义。但随着保税区或自由贸易区进入不同的发展阶段,随着区内经济发展对政府管理需求的变化,政府的相应角色和职能的范围也应该作出必要的调整。
首先,要从经济活动的参与者转变为经济活动的管理者,政府管理部门真正从具体经济运行活动中退出来。我们已经说过,大连保税区的政府管理体制从形式上来看已经是混合型的管理体制,职能部门与开发公司实现了业务上的分开,但在实践中开发公司的市场化程度还不高,特别是二者在人事权限及官员任职交叉等也使真正的政企分开难以实现。其次,要实现从单纯强调管制职能到强化公共服务职能的转变。大型综合自由贸易区运行的高效率部分的依赖于高效、完善的公共服务,而政府的服务是构成这一服务体系的重要组成部分。政府应该“进一步完善一站式服务,对投资项目的申办、建设、运行实行一部门受理、内部衔接、首问负责、全程服务的服务模式。”建立与投资者和企业间的正式沟通机制,方便对区内经济主体的信息、政策,对企业的建议、咨询、投诉和求助的反馈。
2.2规范政府管理部门的审批行为
审批制度是以行政审批作为管理经济的主要手段。过多的行政审批,束缚企业手脚,妨碍市场公平,降低经济效率,严重制约市场经济体制的进一步建立和完善,妨碍国家经济在世界经济一体化和经济全球化条件下的竞争能力。保税区政府虽然大幅度地推进了行政管理体制改革,但是在行政审批管理上仍有很多与国际惯例不符的方面。深入行政审批制度改革,是适应未来自由贸易区发展的需要,也是活跃区内经济的需要。首先,要削减那些对保障经济健康发展不必要的审批内容。职能部门过多的行政审批权与市场经济发展不相适应,它往往造成少数部门享有特权,垄断市场,这违反了市场经济所要求的公平、公开竞争的原则,影响了市场机制配置资源作用的发挥。入世及向自由贸易区的转型必然要求政府部门减少行政审批实现规则的接轨。除了重要的自然资源开发利用、城市规划、环境保护、特种产品和项目的生产和经营、关系国计民生的少数商品的专营专卖等由政府严格审批外,大部分审批事项应逐步改为核准制和备案制。其次,致力于简化程序、提高审批效率。保税区与其他内地相比行政审批的效率较高,但由于其审批权限与上级部门紧紧联系在一起,仍有很大改善空间。保税区设立的初衷主要的一个方面是利用外资来促进国内经济发展,烦琐的经贸审批手续不利于吸引外商投资,不利于发挥自由贸易区经济运转高效优势的发挥。
2.3推进服务产业的社会化
大力发展和完善社会服务体系是区内经济发展的需要,这也与转变政府职能、政企分开的要求相符合。保税区在向自由贸易区转型中要致力于培育和引进一些具备一定的实力、规模、业务素质较强的中介性服务公司,向区内企业提供进出口报关、保税运输、现代化库存管理、分拨、进出口、外汇换汇、结算、退税、分拨运输等一揽子服务,改善目前服务公司小而乱的局面,区内社会服务体系的服务能力增强有利于政府职能的转变,使政府管理部门从繁杂的经济事务中解放出来，更好地搞好宏观管理和稀缺公共品的供给。另外,管委会也要重视区内商会或者行业协会等中介组织的发展,充分利用好这些中介组织在管理和协调企业活动中的积极作用。最少的政府干预是自由贸易区管理中的重要特征,管委会管不好的大量社会事务,可以交给社会来承担,要培养社会的自我管理的组织。许多社会事务由社会组织自行管理,政府有关部门依法进行间接管理,有利于节约政府的管理成本,转变机关作风,提高工作效率,又可减少腐败发生的几率。更重要的是有了这些组织,市场经济才有了组织支撑；政府和企业的关系,政府和群众的关系有了传导体和润滑剂。所以,从某种意义上说这不仅利于政府职能的调整,也利于实现管委会对区内事务的有效管理。
3监管体制和监管方式的整合与调整
监管体制是保税区政府管理体制的重要组成部分,也是向自由贸易区转型中管理体制改革的重点。因为,作为特殊的监管区域,我国保税区与自由贸易区之间差距很大程度上体现在区内经济活动和物资流动的自由度上,而这在很大程度上是保税区的监管体制和监管方式的相对滞后造成的。甚至,从某种意义上可以说能否实现监管体制的革新是大连保税区向自由贸易区转型目标实现的主要标志。从国际上成熟的自由贸易区的基本经验、我国保税区发展的特殊条件以及大连保税区未来发展的需要出发将大连保税区的监管体制发展目标确定为海关独立监管体制。我们认为要实现这一目标,要从以下三个方面改革和创新大连保税区的监管体制和监管方式。
3.1实现区内监管主体的一元化
大连保税区内的监管机构除了海关之外还有检验检疫等部门同时存在,这也是我国保税区条块分割、多头管理现状在监管体制上的表现,多个监管部门的同时存在是我国保税区和国际自由贸易区的重要差别,是区内经济自由度差的主要原因,也是造成海关监管方式无论如何改革都无法实现“一线放开”、“区内自由”的主要原因。要实现保税区向自由贸易区的转型,要推进实现“一线放开”、“区内自由”,目前的监管体制是必须要进行改革的,实现区内监管主体的一元化。当然,由于宏观行政体制的现状及部门利益的存在,区内监管体制的一元化改革必然会面临阻力,在地方层面很难完成。但考虑到大连保税区转型、发展的需要,可以加强地方政府、管委会及各监管部门间相互协调在监管范围和方式上做出些可行的调整,区内监管机构按“一线放开”、“区内自由”的原则改革监管方式,可以暂不撤除质检等部门的驻区机构,但是需将其监管职能转移到“二线”上来,海关也需将监管重心转移到“二线”,同时革新和简化区内管理和一线报备程序。这样可以事实上形成区内海关一元监管的局面,有利于推进“区内自由”进程,待时机成熟时完成监管体制一元化的改革。
3.2提升驻区海关监管机构的地位和权能
大连保税区的驻区海关与我国大多数保税区的驻区海关一样是作为地方海关的派出机构来行使海关的监管职能的,不是作为独立完整的一级海关的地位决定了驻区海关在权能配置上不完整性,驻区海关只是作为派出机构根据上级授权来履行相关监管职责,这一定位也决定了区内海关经常会面临诸多因权限问题而需向上级海关汇报、请示等情况,而这显然会影响通关和监管效率提高。而调整区内海关监管部门的权限的办法也仅能在一定时期内、一定程度上缓解这一问题。所以,适应大连保税区特别是未来自由贸易区综合化、大型化发展的需要,可以考虑提升驻区海关的地位和权限使区内海关成为独立的一级海关机构,“在行政上隶属地方海关,在业务上按照地方海关的要求独立运作”。
3.3改革海关监管方式和程序
监管体制上推进区内监管活动中监管主体的一元化以及解决驻区海关权能不足问题等体制性调整对完善海关独立监管体制、促进区内经济活动自由运行无疑具有重要意义。但是对于真正实现“一线放开、二线管住、区内自由”的自由贸易区的原则要求,仅有这些还不够,还需对保税区目前的海关监管方式和监管程序做出改革和调整。
遵循“一线放开、二线管住、区内自由”的原则要求,驻区海关监管方式和程序调整应以简化“一线”和区内监管,转移重心到“二线”为努力方向：首先,为有效放开“一线”,应革新现有的“报备程序”。目前保税区的“一线”须向海关报备,虽然较日常的报关大为精简,但我国现行的报备手续实际上都是参照报关手续制定的,所以在程序上几乎没有什么不同,而这在实践上无疑大大限制了货物通过的效率。我们可以参照《京都公约》的相关规定,简化报备手续,这既能与国际通行规则协调一致,又能一定程度的解决“一线”程序繁琐的问题。其次,改革、完善区内海关监管方式。海关监管方式要实现区域监管,而不是目前的货物监管。货物在区域内可以自由流通,而不用向海关备案,也不征收任何税费,只有在货物出区的时候才进行监管。具体来说,海关将监管重点放到“二线”卡口上,货物从境外入区备案、出区核销,取消原来卡口、仓库同时监管的办法,做到货物入去自由、区内生产经营自由。对滞留区内的货物监管可引入风险监管机制,根据货物品种、来源地等进行重点货物的抽检。对因区内企业的加工、运输等作业引起的货物形态、数量、税号改变等情况,海关可有针对性的核对备案记录,不必要求一一对应。在区港联动及保税港试点基础上,将新的监管经验逐渐向全区推开,在全区内实现统一监管,避免港区和保税区的重复监管。另外,加大投入,加强监管部门的电子信息系统等基础设施建设,在较高程度上实现区域监管和通关流程的信息化运作,这对于简化监管流程、提高区内监管效率也具有重要意义。
参考文献:
［1］成思危.我国保税区改革与向自由贸易区转型［J］.港口经济，2004(2)：6-10.
［2］大连保税区管委会.概念、探索、实践——大连保税区课题成果汇编［G］.大连：大连保税区管委会，2007：257.
［3］高乡海.中国保税区转型的模式［M］.上海：上海财经大学出版社，2006：265.
