分析设计促进信息资源合理配置的公共政策

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摘要：信息资源作为一种重要的资源,其配置情况对整个社会的发展有重要的影响。通过对影响信息资源配置要素的分析,提出通过加快体制机制创新,完善相关信息资源配置法律环境,推进公益性信息服务,促进公益性信息机构的健康发展等公共政策设计策略促进信息资源合理配置。

信息化使社会经济的发展正在步入一个以信息或知识的占有、配置、生产、使用为基本要素的经济时代,信息化发展水平已经成为衡量一个国家或地区综合国力与竞争力的重要标志。然而中国信息化发展水平与发达国家相比还有相当大的距离,中国内部各地区间的信息化水平差异也广泛存在。随着信息化在国民经济和社会发展中发挥着越来越重要的作用,如何解决我国在信息资源分配上存在的问题,促使信息资源达到合理配置,成为政府决策者们不得不面对的课题。

1信息资源与信息资源配置的定义所谓信息资源,就是指人类社会信息活动中积累起来的以信息为核心的各类信息活动要素(信息技术、设备、设施、信息生产者等)的集合。一般而言,信息资源就是指信息和信息载体。从广义范围来讲信息资源还包括信息资源开发运用所需的,包括传递、加工和配置这些信息的信息技术以及参与信息资源开发、运用和管理的人。

所谓信息资源配置,即为在整个社会资源有效配置条件下对信息业投入与产出的安排。信息资源配置是以人们的信息资源需求为依据、以信息资源配置的效率和效果为指针、调整当前的信息资源分布和分配预期的过程。信息资源配置具有层次性、动态性、渐进性的特性。

作为社会资源的一种,信息资源具有其他资源的共性,同时由于信息的特殊性,信息资源通常还具有共享性、无损性、稀缺性等自身特点。作为社会资源中的一种,信息资源配置规律也遵循其他资源配置规律。

下面,本文首先分析影响信息资源配置的主要要素,并提出相应的政府策略建议。

2影响信息资源配置的要素分析影响信息资源合理配置的要素主要有:自然要素(地理、人口分布、年龄、性别)、政府与体制要素(垄断、信息寻租、知识产权保护、行业割据、垂直领导、地方利益、公共政策水平)、社会要素(收入、教育水平、职业)、信息素质与能力因素、信息基础设施(网络、图书馆、数据库、通讯设备)等因素,不同的发展阶段,这些要素有着不同的影响力,这些要素与其发展直接决定了不同区域对公共政策的需求。

2.1政府与体制要素垄断、信息寻租、知识产权保护、行业割据、垂直领导、地方利益及公共政策水平等都影响着信息资源有效配置。

政府在制定公共政策时,应遵循公共利益最大化原则。但在目前,由于某些内部小团体利益的冲突,造成我国信息资源公共政策水平较低、效率较差。比如:在落实中央政府关于离退休职工待遇问题上,某些省市由于财政问题,虽然中央文件已下达,却拒不执行。

多数离退休职工甚至根本不知道该文件的内容;又如,2006年以来,面对股市繁荣发展,为什么总有人能比普通投资者更先获得国家政策变化走向,在大涨大跌之际及时买进或卖出大量股票,从中谋取利润?这些都是信息披露过程中存在漏洞的典型案例。

真正有效地配置信息资源,应该在充分掌握我国信息资源分布和利用规律的基础上,通过科学的管理,加强信息资源的整体化建设,并建立全国性或区域性的信息资源管理与监督网络。同时通过信息资源共享,减少不必要的内耗,提高效率,促进我国经济各方面发展。

2.2自然要素与社会要素从自然要素来看,中国地大物博,但东、中、西部地区人文地理特点差别很大。

其中中、东部地区自古以来就是鱼米之乡,物产丰富,交通便利,为经济较发达地区,而西部地区则为经济欠发达地区。但是西部各省市区却拥有659万平方公里的面积,占全国总面积68.65%;人口有3.1亿,占全国人口总数的24.6%。15~34岁的西部青年约占西部人口总数的29.6%,低于全国青年占总人口的比例(32.47%)2.9个百分点。西部地区0~14岁的人口数约占人口总数的21.5%,略高于全国少儿占总人口的比例(20.51%)。35岁以下人口占总人口的比重,西部地区为51.1%,全国为52.98%,两者相差为1.88个百分点。

从社会要素来看,收入水平高低决定人们对某种信息资源消费的可能性,也影响着人们接受教育的可能性。资源使用者受教育程度越高,信息资源效用的实现程度往往越大。而人们受教育程度又在一定程度上决定了其对职业的选择,以及将来收入的水平。

调查研究发现,西部青年平均受教育年限远弱于全国青年,大专以上文化程度的比例和大学毛入学率均显著低于全国平均水平,尚未同等地享有高等教育大众化带来的实惠,入学年龄比全国青少年的高。

2004年,我国15岁以上的文盲率达10.3%,西藏、青海、甘肃、贵州、云南等西部地区高达44%~16%。

根据《国家信息化指标体系构成方案及说明》规定,每千人中大学毕业生比重反映信息主体水平,是国家(地区)信息化考量的重要指标之一。

此外西部青年就业比例低于总体水平,失业率却高于总体水平。从在业人口的行业分布上看,西部社会就业人口主要分布在农林牧渔业(65.1%)、制造业(6.8%)、批发零售业(6.7%)和建筑业(5.1%)等行业。而根据《国家信息化指标体系构成方案及说明》规定,信息产业增加值占GDP比重以及信息产业对GDP增长的直接贡献率是国家(地区)信息化考量的重要指标,而对于一个在电子、邮电、广电、信息服务业等信息相关产业低就业率的地区而言,该地区信息产业的增加值以及信息产业增加值中当年新增部分与GDP中当年新增部分之比明显不如高就业率地区。

2.3信息素质与能力要素信息素质与能力和居民受教育程度以及地区信息化水平相关。

调查研究发现,多数西部青年关注时事,电视是西部青年获取时事新闻最主要的媒介,但通过广播、网络获取时事新闻的比例较低。在是否使用过电脑上,西部青年中使用过电脑的比例为28.9%,西部居民中使用过电脑的比例为15.6%。前者是后者的1.85倍。

东西部之间的数字鸿沟比较明显,这给西部青年的信息化带来了不利影响。据统计,我国信息化程度排位于前10名的省区没有一个在西部,而排列最后4位的都在西部。西部信息化水平指数最低的省份西藏省信息化总指数仅为0.457,相当于全国平均水平的75%,仅相当于北京的52.64%。据中国互联网络信息中心2006年7月公布的最新数据显示,东部与中西部网民普及差距依然很大。

2.4信息基础设施要素信息产业基础设施建设投资占全部基础设施建设投资比重也是国家(地区)信息化考量的重要指标。

近年来我国信息基础建设取得长足发展,以2008年为例:全国电话用户新增6909.2万户,总数达98203.4万户,达到91273.4万户。全国移动电话用户新增9392.4万户,达到64123.0万户。全国网民数净增0.88亿人,达到2.98亿人,超过美国居世界第一位。基础电信企业的互联网拨号用户减少503.3万户,达到1437.7万户,而互联网宽带接入用户净增1701.0万户,达到8342.5万户。国光缆线路长度净增99.1万公里,达到676.8万公里。其中,长途光缆线路长度达79.3万公里。固定长途电话交换机容量减少4.7万路端,达到1704.6万路端;局用交换机容量(含接入网设备容量)减少155.7万门,达到50878.9万门。移动电话交换机容量净增28854.6万户,达到114350.8万户。基础电信企业互联网宽带接入端口净增2388.8万个,达到10928.1万个。全国互联网国际出口带宽达到640286Mbps,同比增长73.6%。

3促进信息资源合理配置的公共政策设计

3.1加快体制机制创新,完善相关信息资源配置法律环境目前,全球已经有60多个国家分别制定了信息公开法律规定。美国在上世纪就已经制定了信息公开法。欧盟大多数国家都制定了信息公开法。这些法律的出台都在一定意义上使政务信息资源的增值开发利用成为可能。

《中华人民共和国政府信息公开条例》已经于2008年5月1日起施行。通过信息公开,使公众能够通过各种有效途径依法公开、公平地获取信息资源,标志着我国信息公开制度正在走向完善。该条例的实施具有以下作用促进信息资源合理配置的公共政策设计a.制定信息公开制度一定程度上防止了信息垄断。b.鼓励信息资源开发与再利用,该规定明确了行政机关依申请公开政府信息,应当按照申请人要求的形式予以提供;无法按照申请人要求的形式提供的,可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供给申请者,并且对费用问题做了相关规定。c.鼓励电子政务的建设,使公众能更为便捷地获取政府信息及服务。各级政府形成的文件等能通过电子政务直接获得,避免了上级决策在落实过程中,由于地方利益,下级政府对政策及规定拒不公开的现象发生。然而仅仅一部条例是不够的,信息资源配置的法律环境有待进一步加强和完善。

a.对于信息公开的时效性,哪些信息是必须第一时间公开的,哪些信息是可以几个月后公开的,条例中界定不明显,容易出现漏洞。b.条例虽然规定了可以通过实行政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度等措施对信息公开的执行情况进行监督,但考核的标准如何制定、社会评议制度的可操作性仍然值得商榷。c.信息公开条例是针对全国而言的,而各个地区由于经济发展水平、行政水平等多方面的差距,此条例在执行时,应考虑地方实际情况,同时对地方尤其是落后地方的培训是必要的。此外,作为补充,如何确保地方法规与国家法规不矛盾,如何确保地方的贯彻实施,都期待与该条例的相关配套法律尽快出炉。d.仅仅政府信息透明公开是不够的,对于某些非政府机构也应该建立相应的信息公开制度(如证券市场等)。e.为适应当今社会发展,原有信息资源相关法律应及时修订。

3.2推进公益性信息服务,促进公益性信息机构的健康发展一方面规范和发展公益性信息机构,保障公益性信息机构要不以营利为目的。对政府性质公益性机构保障投入和政策扶持,鼓励社会力量参与投资设立公益性机构。另一方面积极向公益性信息机构提供必要的信息资源,提高公益性信息服务的普遍服务能力。加大缩小“数字鸿沟”的工作力度,特别要加大对欠发达地区、农村、社会弱势群体提供公益性信息服务力度,加大在欠发达地区和农村建设公益性信息服务基础设施的力度。

我国先后于2004年12月和2006年3月出台了《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》和《2006~2020年国家信息化发展战略》就加强信息资源的公益性开发利用和服务提出了指导性意见。但这些政策意见要真正发挥作用,还有赖于操作性的配套政策措施的出台,如:明确在哪些重点领域实行信息资源的公益性开发,政府如何从投入上给予支持;在取消农业税费的农村,开展公益性信息服务,资金投入如何解决,等等。

3.3政府指导下合理促进市场调节大力发展信息资源产业,促进信息资源进一步合理配置对于涉及文化信息、出版、广播影视、咨询、广告、市场调查、网络游戏、互联网信息服务等众多行业的“信息资源产业”

而言,市场的手是无形却是有力的。要加快信息资源开发利用的市场化进程,通过市场的调节促进各行业之间的健康发展,保障信息资源配置的合理的首要要素是保障市场的健康有序发展。这需要政府研究制定促进信息资源产业发展的政策和规划,依法保护信息资源产品的知识产权,以及建立和完善信息资源市场监管体系。

4总结信息时代信息资源配置的区域性差距就意味着不同地区人群的发展差距。信息时代的不平等早已不仅仅是分配的不均,更严重的是发展机会的不平等。然而信息资源配置的区域性差距很难靠市场调节而自然缩小,信息资源的合理配置有赖于政府建立长效机制。

政府在制定政策时既要考虑效率,也要考虑公平,而影响信息资源配置的众多因素并不是一成不变的,需要实施者动态把握。