行政机构改革的分析论文

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摘要:建国50多年来,我国煤炭工业管理体制几经变迁,对我国煤炭工业的发展,产生了巨大而深远的历史影响。文章通过对我国煤炭工业管理体制变迁历程的回顾以及其利弊分析,从而提高对国家行政机构改革科学性的认识,具有重要的理论意义和实践意义。

一、建国以来我国煤炭工业管理体制的历史变迁

我国煤炭工业管理体制的变迁,笔者将其划分为起步时期、探索时期、改革初期、全面改革时期四个历史阶段。具体是:

1.起步时期(1949110～1960112)。1949年10月1日,中华人民共和国成立后,中央人民政府即设立了燃料工业部,负责管理煤炭、石油和电力,并任命陈郁为新中国首任部长。全国煤炭工业实行在中央人民政府统一领导下,以各大行政区为主进行管理的体制。燃料工业部下设煤矿管理总局,直接管理华北地区的国营煤矿企业和华东地区的部分国营煤矿企业。东北人民政府下设煤矿管理局,管理东北地区的煤矿。华东、中南、西北、西南军政委员会工业部,设有煤炭管理局,管理所属地区的国营煤矿企业。省、直辖市、自治区及其以下各级政府的工业部门管理各级地方煤矿企业。燃料工业部直接管理开滦煤矿。国家对煤炭企业生产、建设实行直接计划、资金和物资管理实行按需要实报实销。1955年8月,为了加强对煤炭工业的领导,国家撤销了燃料工业部,成立煤炭工业部。任命陈郁为部长。煤矿管理总局随之撤销。东北、华东、中南、西北、西南五个地区局分别改名为沈阳、济南、武汉、西安和重庆煤矿管理局,另加上河北国营煤矿企业由煤炭工业部直接领导。总之,“一五”时期国家在煤炭管理体制采用了以垂直行政管理为主的行政管理体制,即以煤炭工业部管理为主,实行煤炭工业部———地区煤炭工业管理局———矿务局(矿)三级管理。煤炭工业部通过地区煤炭管理局,管理全国煤炭工业企业。煤炭行业实行指令性计划,统收统支,利润全部上缴,亏损由国家补贴,物资由国家按计划调拨、供应,煤炭产品国家统一分配、统一定价。“二五”时期经过了下放与上收企业两个过程。初期把部属企业下放给予地方,扩大企业权限,削弱宏观控制。后期重新集中部分企业人财物、产供销等权力,上收关系国民经济命脉的重点煤矿,加强集中统一管理。由此可见,在新中国成立后的前10年,国家政权刚刚建立,作为国民经济重要支柱产业的煤炭工业还比较脆弱,在管理体制,中央政府主要借鉴学习了前苏联的经验,实行了一套计划经济的管理体制,这对奠定、夯实我国煤炭工业的基础地位,巩固新生的人民政权,改善城乡人民生活,促进国家“一五”、“二五”计划的完成,无疑起到了极为重要的作用。

2.探索时期(196111～1978112)。随着全国经济调整工作的开展,三年调整时期,在强化行政统一管理的同时,经济管理体制改革也开始进行尝试。1964年根据中共中央关于“在我国社会主义制度下,试办‘托拉斯’的组织形式管理工业,这是工业管理体制的一项重大改革”的指示精神。煤炭工业部先后成立了华东、贺兰山、渭北三个煤炭工业公司,按地区集中统一进行经济核算的要求进行了改革试点。1978年根据中共中央《关于加快工业发展若干问题的决定》,煤炭工业部先后与有关省、自治区进行协商,并经国务院批准,陆续上收了部分统配煤矿及煤炭科研、教育、设计等事业单位。1978年后,东北三省、内蒙古东部地区、安徽、贵州、四川等省、自治区和大屯等32个统配煤矿,由以地方为主的双重领导改为煤炭工业部直属。这些单位的人财物、产供销均由煤炭工业部统一管理。在这一时期,为了强化行政统一管理,国家实施了对煤炭工业管理体制改革的尝试,由于这种改革、探索是建立在以社会主义计划经济为指导思想之下,又加上十年的动乱,致使整个管理体制的探索显得杂乱无序,国家煤炭工业基本处于徘徊、动荡、停滞不前的境况。后期,煤炭工业与其他产业一样,濒临崩溃的边缘。

3.改革初期(1978112～1990112)。1978年12月,党的十一届三中全会召开以后,国家对煤炭工业管理体制进行了有计划的改革,1982年以来成立了安徽煤炭工业公司,大屯煤电公司、重庆煤炭工业公司等,作为煤炭工业管理体制改革的试点。此间国家实行了煤炭工业部和地方政府双重领导,以煤炭工业部为主的管理体制,公司是经济核算单位,并代表煤炭部、地方政府对省、市内的统配煤矿、地方煤矿行使行业管理职能。公司以提高经济效益、加快发展煤炭工业为目标,有较大的经营管理自主权,并按照经济体制改革总的方向和责权利一致的原则,建立健全经济责任制。1984年,为适应统配煤矿投入产出总承包的需要,中共中央、国务院批准调整部分骨干统配煤矿的管理体制,将煤量外调量大和对国民经济起重要作用的地方和企事业单位划归煤炭工业部直属。1985年,统配煤矿总承包开始实施,到1985年,煤炭工业部直属的管理机构有东北内蒙古煤炭业联合公司、重庆煤炭工业公司和河北、山西、河南、陕西、山东、贵州、四川煤炭工业管理局,其他省(区)的煤炭工业管理部门是省(区)人民政府的职能机构,管理所在省(区)的煤炭企业。1988年,第七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案,撤销了煤炭、石油、电力、核工业部,组建了管理电力、煤炭、石油、核工业的能源部。机构改革后,煤炭工业的管理形成了多头领导,分散管理的管理体制。除系统外煤矿以外,其余的国家主要煤矿由中国统配煤矿总公司(简称中煤总公司)等6个单位进行管理。中煤总公司通过河北、山西、重庆等公司分别直接管理河北、山西、重庆等省、市境内的统配煤矿以及为其服务的基建、地质、教育、设计等企事业单位,并继续执行国家对统配煤矿的总承包。其他省、自治区、直辖市以地方管理为主管理统配煤矿,采用转包形式,纳入国家对统配煤矿的总承包。随着党的十一届三中全会的胜利召开,党和国家的工作重点转移到了以经济建设为中心上来,国家对煤炭工业管理体制的改革也拉开了帷幕。改革初期,人们由于受“左”的思想、传统观念的影响和干扰,国家又实行的是社会主义有计划的商品经济,因此,这时期煤炭工业管理体制的改革基本处于分分合合、下放上收状态,并未有效实现政府职能的转换。

4.全面改革时期(199111～至今)。1993年8月,根据第八届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案,国家撤销了能源部和中国统配煤矿总公司,组建煤炭工业部。其职能转变为:一是逐步取消指令性生产计划,改为指导性计划,除国家规定的考核指标外,煤炭部只考核盈亏和百万吨死亡率两项指标,主要职能转为研究和制定行业发展战略、布局和规划。二是不再干预企业生产经营活动,逐步取消指令性物资分配,主要职能转为产、运、需的平衡及协调外部关系。三是三年内逐步取消统配煤炭指令性分配计划,放开煤价,主要职能转为研究改革煤炭订货、销售和运输体制,培育和发展煤炭市场。四是下放干部管理权限,大幅度减少部直接管理干部的数量,劳动工资只管工资总额等宏观管理,不干涉企业的劳动用工权企业自有资金自主使用,部只集中吨煤收取一元维简费,用于救灾、补助和支持科研、教育等事业,主要职能转为制定产业政策,协助综合经济部门运用经济杠杆,引导企业提高经济效益。1988年6月,根据九届全国人大一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》,将煤炭工业部改组为国家煤炭工业局。并明确国家煤炭工业局为国家经济贸易委员会管理的主管煤炭行业的行政机构。其职能调整为:国家煤炭工业局必须贯彻政企分开、权力下放、权责一致的原则。具体是:第一,政企分开,不直接管理企业。原煤炭部所属的国有重点煤矿下放给地方;不承担投资项目的立项、审查、审批职能,不下达煤炭生产计划和盈亏指标;不承担审批公司等职能。第二、权力下放,增强地方人民政府和社会中介组织的功能,国有重点煤矿的减员增效、转产分流、实施再就业工程、行业的市场建设等管理,资质审查等具体工作,交给地方人民政府或社会中介组织承担。第三,权责一致,相近职能交由同一部门承担。将有关产业政策、经济调节、安全生产等职能,交给国家经贸委;将直属高等院校交由教育部统筹安排;系统养老保险统筹的职能,由劳动和社会保障部统一组织交给省、自治区、直辖市人民政府承担;质量监督职能交给国家质量技术监督局。国家煤炭工业局负责拟定行业规划;组织研究行业法规和规章、制度、标准,实施行业管理;推动行业结构调整,指导企事业单位的改革。1999年12月,国务院办公厅以国办发(1999)104号文件印发了“煤矿安全监察管理体制改革实施方案的通知”。通知指出,根据党的十五大关于加强执法监管部门的精神,从我国煤矿安全监察工作实际出发,在实行政企分开的基础上,按照精简、统一、效能的原则,改革现行煤矿安全监察体制,实行垂直领导,设立国家煤矿安全监察局,与国家煤炭工业局一个机构,两块牌子。国家煤矿安全监察局是国家经济贸易委员会管理的负责煤矿安全监察的行政执法机构,承担现由国家经贸委负责的煤矿安全监察职能。国家煤炭工业局的有关内设机构,加挂国家煤矿安全监察局内设机构的牌子。将原煤炭部直属的河北、山西、辽宁、重庆等19个省(自治区、直辖市)煤炭工业管理局,改组为煤矿安全监察局,均为国家煤矿安全监察局的直属机构;实行国家煤矿安全监察局与所在省(自治区、直辖市)政府双重领导,以国家煤矿安全监察局为主的管理体制,现由劳动等部门负责的煤矿安全监察职能,均由煤矿安全监察局承担。国家煤矿安全监察局的主要职责是:研究拟定煤矿安全生产工作的方针、政策,组织起草有关煤矿安全生产的法律、法规草案,制定煤矿安全生产规章、规程,拟定煤炭工业安全标准,提出保障煤矿安全的规划和目标。贯彻执行国家有关安全生产的方针、政策和法律、法规及有关规章,履行国家煤矿安全监察职能;以及承办国务院和国家经贸委交办的其他事项等11项职能职责。2001年2月19日,国家经贸委按照有利于建立和完善适应社会主义市场经济体制要求的有中国特色的行政管理体制,根据党中央、国务院的部署和要求,宣布撤销了国家煤炭工业局等9个委管国家局,并组建国家安全生产监督管理局,与国家煤矿安全监察局一个机构,两块牌子,国家煤炭工业局的职能与国家冶金工业局等9个国家局一起,并入国家经贸委,国家经贸委内设职能司(厅、局)由原来的20个增加为22个,由有关司、局行使国家煤炭工业局的职能。国家经贸委称,此次机构改革和调整,是推进政府机构改革,形成精简、统一、高效行政管理体制的又一重大举措,有利于实现政企分开、转变政府职能、建立和完善社会主义市场经济体制,提高政府工作效率,增强宏观调控能力。该时期应当是煤炭工业迎来春天的时期。为了实现党的十四大提出的建设有中国特色社会主义政治、经济、文化的目标和十五大描绘的改革蓝图,全面深化经济体制改革,切实推进政企分开和政府职能转变,建立有中国特色的政府行政管理体制,调整经济布局和产业结构,实现国民经济持续、快速、健康发展,国家对煤炭工业管理体制进行了全面、深入的改革。然而由于调整频繁,变动过快,尤其是煤炭行业管理和安全监察职能“分家”,煤炭工业成为人们心目中的“夕阳产业”,致使人们对煤炭工业的持续、长远发展产生了深深的忧虑。

二、提高政府行政机构改革科学性的几点思考

回顾新中国煤炭工业经历的漫长而又曲折的发展历程,特别是煤炭工业管理体制的变迁过程,无疑给我们几多思考,这对于我们加快并切实做好政府行政职能的转变、调整工作,应对加入WTO后,世界经济发展对我国政府管理体制的严峻挑战,建立具有中国特色的行政管理体制,都具有十分重要的理论意义和实践意义。思考之一,体制变迁应突出一个“稳”。稳定性应当是政府行政管理体制的重要鲜明特征,没有形成一套相对稳定的行政管理体制,是难以实现深化政府行政管理体制目标要求的。我们强调稳定性,并不是意在指一成不变,对管理体制不进行改革、大胆探索,搞僵化和封闭。恰恰相反,行政管理体制的稳定性,需要在认真研究、运用、实践现行管理体制中,努力探索适应社会主义市场经济发展要求和加入世界贸易组织后,我国政府行政管理职能的调整、改革、发展。要认真总结建国50多年来,我国煤炭管理体制调整变迁中缺乏稳定性的历史经验,吸取其教训,防止随意性、盲目性、可变性,这不仅对于国家更好地研究,把握各行政管理机构、部门的职能调查、决策,发挥行政职能的权威性、执法性、公正性、强制性的作用,使之对政府组织机构的调整更理性、更稳妥、更有效,使广大群众,特别是基层管理干部,能更清晰地领会、了解、把握政府管理职能调整、变迁的脉搏、思路,使之上下合拍,保证管理职能的到位,又能确保实现长远发展目标。思考之二,职能划分应把握一个“准”。职能划分的准确性,是政府行政职能变动的应有之义。职能划分不准确,势必导致职责不清、边界不明、履职不力、尽责无据,也是部门之间、上下之间、行业之间工作摩擦、碰撞、扯皮、拖拉、内耗、低效的原因所在。笔者强调行政机构职能划分的准确性原则,应体现以下三点:一是惟一性。职能划分、界定、确立、载明必须是惟一的,某部门承担、行使的行政职能,应当边界清晰,与另一部门职能不能相互交融、相互渗透,另一部门不能另设置相关、相近、相似的职能,避免政出多门,降低行政机构正确行使职能的准确性、有效性、独特性、专属性。二是可行性。可行性要求政府行政职能划分要不断研究、掌握一个阶段、一个时期行政职能的目标、要求、特点,调整、修订、增减的行政职能,应当适合一定时期的中国国情,且行之有据,行之有效,行之有力,克服和避免“朝令夕改”的情况和职能划分上的矛盾性。三是层次性。准确的职能划分,必须具有层次性的特点。政府把握、运用层次性的特点,有利于将行政职能从上到下,一以贯之,政令畅通,有令即行,有禁即止,下级,基层能更好领会、贯彻上级、乃至中央的方针、政策,以及产业工作目标、政策、决定等;上级也能将工作意图、战备目标、要求等顺畅的得到落实。思考之三,机构运转应体现一个“活”。“活”,亦即灵活、灵敏、高效、顺通也。要克服煤炭管理体制几十年来对机构重分分合合,轻运转效果的现象,国家在对政府行政职能的变动中,切忌简单地将职能上收、下放,裁减、合并了事,应高度重视行政机构调整后,运行是否灵敏,运转是否高效。国家在对行政机构调整中,常常从工作指导思想、工作要求等方面是无可厚非的,问题在于有时指导思想具体工作中有变味、变调、走样的情形,以致具体实施工作到位后,与指导思想的要求有差之千里的情况,尽管是极少现象,也万不可忽视。机构运转体现“活”,要注意把握两个层面:第一,从政府行政管理机构这一层,应当认真检验、检查,职能定位表述是否准确,职能划分是否明确,职能是否正确,所载明、承担的职能是否真正体现了、实现了、达到了国家行政管理目标、责任对本行政机构的要求,从而确保机构运转灵活有效。超级秘书网

第二,从政府行政管理内设机构到各省(自治区、直辖市)相关行政部门,是否按照统一、精简、效能的原则进行的设置,各专门机构、省(区、市)有关部门所担负的职能、职责是否涵盖了政府机构的总职能,不缺项、不漏项、不重复、不交叉,实现政府职能的纵向到底,横向到边、运转协调、灵活有效。思考之四,精简裁并应达到一个“狠”。反思几十年我国煤炭管理体制的调整、变迁历史,笔者认为国家在对其管理体制裁并中,有时显力度不够,“刀”法不准,用劲不狠,有优柔寡断,照顾平衡之嫌,其结果导致的是该减的未减下来,该并的未并到位,该转的未转过去,就增的未增上来。笔者认为,管理体制精简裁并“刀劈斧断”,达到一个“狠”,须注意以下方面:首先,要大刀阔斧。“钝刀子割肉是割不出血来的”,该砍、并、减的职能、机构,不能瞻前顾后,应用力狠、用劲猛、用刀准,给人一种魄力政府、权威政府的印象。其次,要把握时机。强调裁并过程的“狠”,不是指蛮干、瞎干,不顾实际情况、客观条件盲闯,要善于从国内改革的发展进程,从群众的承受能力、社会各界的认知度出发考虑,一旦时机成熟,即义无反顾地大胆实施。再次,要成熟预案。即对机构裁并的方案要先论证、规划、统筹、制定好,不打无准备之仗,不仓促贸然行事,减少、消除机构裁并中的遗憾、遗漏情况,保证机构设置方案运转后的稳定性、连续性、可行性、高效率。