政府会计制度规范探析论文
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摘要:当前随着我国政府职能的转换、公共财政体制的建立以及政府管理绩效要求的提高,现行的政府会计制度的弱点与缺陷也逐渐显现出来。完善我国政府会计制度应对政府会计目标进行重新定位,构建全面的政府会计核算框架,分步实施权责发生制的改革,构筑完善的政府财务报告体系,从制度规范转向准则规范。
当前,随着我国政府职能的转换、公共财政体制的建立以及政府管理绩效要求的提高,现行的政府会计制度存在的问题日益突出,对政府会计进行改革的呼声越来越高。本文谨对我国现行的政府会计制度存在的问题进行剖析,同时借鉴国外政府会计改革的成功经验,对如何完善我国政府会计制度提出自己的建议。
一、我国政府会计存在的问题我国现行的预算会计由三个相对独立的部分组成,即财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计
其中财政总预算会计和行政单位会计统称为政府会计,事业单位会计称为非营利组织会计。
因此,我国预算会计可称为政府与非营利组织会计。政府会计以政府活动为核算范围,政府活动引起的资金运动,纳入政府会计的核算范围,现行的财政总预算会计和行政单位会计核算内容是其重要的组成部分,同时还包括那些并不反映为预算收支的政府资金运动。随着我国政本论文由整理提供府职能的转变、公共财政体制的建设和政府管理绩效要求的提高,现行的政府会计制度逐步暴露出一些问题,主要表现在以下几个方面:
(一)忽视更多使用者对会计信息的需求《总预算会计制度》第十二条规定:“总预算会计信息,应当符合预算法的要求,适应国家宏观经济管理和上级财政部门及本级政府对财政管理的需要。”[1]我国总预算会计的目标主要强调总预算会计信息要满足各级政府宏观管理的要求,在会计信息使用者方面主要关注上级财政部门和各级政府的信息需求,而在一定程度上忽视了其他会计信息使用者的需要,如作为立法机关的各级人民代表大会(有权审议各级政府财政部门的预算编制和预算执行情况)、作为监督机构的各级国家审计部门(有权审核监督政府财政资源使用情况)、作为资源提供者的广大纳税人、捐赠人以及社会公众(他们需要会计信息,以合理评价政府资金使用情况和政府公共受托责任的履行情况)。
(二)资产要素和负债要素核算的信息不全面资产是一级财政掌管或控制的能以货币计量的经济资源,包括财政性存款、有价证券、暂付款以及预拨款项等。除此之外的其他资产,如固定资产、存货等资产在现行总预算会计制度中没有确认。如,现行的财政总预算会计没有核算和反映政府的固定资产。虽然行政单位会计要对其拥有的固定资产进行核算,但是国家的财政预、决算并不反映政府固定资产方面的信息。这意味着用于购置政府固定资产方面的财政资金,一旦支出以后就退出了政府和公众的视野,不再对其进行有效的追踪和监管。这样,社会公众或上级主管部门授予各级政府使用和管理的固定资产的具体情况,不能通过政府会计信息得到全面而准确的反映和披露。负债是一级财政所承担的能以货币计量、需要以资产偿付的债务,包括应付暂收款项、按法定程序举借的债务。
在市场经济环境下,政府为了提供足够的、适应社会发展需要的公共产品,需要广开财源,向国内外举借的债务成为我国财政资金的重要来源。在现行的总预算会计报表中对政府向国内外举借外债的情况反映很不完整。现行总预算会计对预算执行中的一般债务只是笼统地在“借入款”科目核算,且“借入款”科目也没有核算政府所有的国内外债务,有相当一部分政府债务,如外国政府贷款等没有反映在总预算报表中。这种情况势必会影响到总预算会计中资产负债表提供的负债信息的有用性,既不利于按照负债信息合理安排偿债资金,也不利于对政府长短期偿债能力的分析。
(三)政府财务报告形式与内容都存在着缺陷就政府财务报告的形式而言,我国现行总预算会计制度体系中没有要求提供政府综合财务报告,预算会计信息主要是通过政府的预算和决算形式来间接地传递给立法机关与公众的。由于预决算的主要任务是向公众提供政府预算的收支计划和执行情况,所能传达的会计信息非常有限,政府的债权、债务、资产等财务状况不能全面地反映。再就政府财务报告的内容而言,我国现行的总预算会计制度没有以政府财务受托责任为视点,全面完整地反映政府的各种财务受托责任及其履行情况,不能全面地披露政府层面的财务状况、收支情况以及绩效考评情况,无法完全解除上下级政府之间、各级政府与各行政单位之间以及政府与社会公众之间的财务受托责任。
(四)制度规范不适应会计环境变化的新要求我国现行的政府会计制度是为了规范政府日常核算业务设置的,大多数条文只是基于现行经济活动内容来规定的。随着我国政府会计环境的变化,政府会计信息使用者的范围在不断扩大,除了原有来自政府和单位的内部管理需求以外,更多的市场成员如纳税人、国内投资者要求了解政府对社会资源的占有和使用情况,对政府会计信息的内容和质量的要求在不断提高。原有的制度规范已不适应由于会计环境的变化而带来的新问题、新的交易事项的要求。
二、政府会计制度改革的必要性我国现行政府会计制度自1998年实施以来,基本上满足和适应了我国由计划经济向社会主义市场经济转轨过程中各级财政部门和行政单位加强管理和会计核算的需要,对提高我国政府会计的整体管理水平起到了积极的作用
但是随着我国政府职能的转换、公共财政管理改革的深入以及新一届政府提出了建立“透明政府”“绩效政府”的目标,均对反映政府经济活动的政府会计提出了更高要求,从而需要与时俱进,积极推进政府会计改革。
(一)政府财政职能转变的要求20世纪90年代以来,我国经济体制改革的市场化程度不断提高,政府和市场在社会经济运行中的分工逐步明晰。尤其是2004年7月1日开始实施的《行政许可法》,明确界定了政府行政管理的范围,从法律层次上界定了政府的职责和权限,促成了我国政府职能的根本性转变,政府的功能将逐步向服务型、管理型和绩效型转换。随着社会主义市场经济体制的建立和政府职能的转变,客观上要求政府会计核算能更加准确、全面地反映政府的资金运动,为负起政府的公共受托责任,满足人民群众等利益相关者的信息需要。而现行的政府会计很难满足这些要求,需要在核算范围、核算方法上进行改革、创新。
(二)财政收支内容扩展的要求随着社会主义市场经济体制的建立和完善,财政收支的内容比以往更加丰富。出于补充收入和宏观经济调控的需要,不仅有无偿性的税收收入和政府收费收入,而且有较大数量的有偿性的国债收入及国债还本付息支出。随着社会保险制度的改革,从企业保障到社会化保障的转变,社会保险基金的收支也逐步纳入到财政收支的轨道。随着国有企业的改制和国有资产管理体制的改革,股份制企业的国有股股利分配,国有资产和国有股权的处置等都与财政收支发生了密切的关系。财政收支的新变化,使得政府资金运动的会计核算与管理变得更加复杂。所有这些都对现行政府会计制度的改革提出了新的要求。
(三)公共财政预算管理制度改革的要求近年来,我国相继在预算管理制度方面进行了多方面的改革,如在预算编制方面实行的部门预算编制,预算支出管理方面实行的国库集中支付制度和政府采购制度等。各级财政部门也顺应公共管理浪潮,开始循序渐进地逐步建立适应我国市场经济发展需要的公共财政体制。公共财政理念要求政府财政应当侧重于向社会提供公共服务(如社会保障、基础设施等),以弥补市场失灵的缺陷。在公共财政体制下,要保证财政资金的有效使用和财政管理的公开、公正、透明,考察部门预算的合理性及其执行效果,考察政府采购成本的公允性,对财政资金的使用实施有效监控,都需要相应的政府会计信息作支撑。这对会计信息提出了更全面、更准确的要求,必然要求增加相关的会计核算内容、改变会计核算方式。
(四)政府收支分类制度改革的要求我国正在积极推进的政府收支分类改革,其改革的目的是要提高预算透明度、强化财政监督、完善公共财政框架。同时,新的政府收支分类改革,也将有助于建立起我国财政信息管理系统,但其基本数据主要来源于政府预算会计系统。因此,政府收支分类改革会对政府会计的核算内容、科目的设置等产生深远的影响,它要求我国现行的政府会计作相应的改革以适应其变化。
三、完善我国政府会计制度的对策我国政府会计的改革一方面应当充分借鉴国际经验,努力向国际惯例靠拢,另一方面又必须考虑我国的具体国情,与我国当前的经济发展水平、财政管理水平、人员技术条件等相适应
(一)重新定位我国政府会计工作的目标我国政府会计工作正面临着重新构建理论框架、制定会计准则或制度,进行全方位、深层次改革的重大课题。政府会计目标定位成为理论研究的重点。在市场经济国家政府会计和财务报告制度的发展过程中,政府会计目标的发展大体经过三个阶段:第一阶段以反映预算资金使用的合规性为主,第二阶段以满足财政管理的需要为主,第三阶段以说明政府受托责任为主。结合我国政府会计信息的使用者以及使用者所需求的信息分析,同时考虑到我国的政府会计改革尚在起步阶段,政府会计体系尚不完善,预算决策和监督过程中公众的参与程度还不高,现阶段我国政府会计目标定位应以反映预算收支的合规性和财政管理的要求为主比较适当。具体来说可以定位在以下三个方面:一是反映预算收支的合规性;二是反映政府财务状况和运营绩效;三是反映政府持续运营和服务能力,防范财政风险。
(二)构建全面的政府会计核算框架全面的政府会计的实质是全程式追踪和记录财政资金周转的各个阶段的交易,以确保政府核心部门和支出机构均能追踪财政资金流动的过程。全面的政府会计的核心是在清晰地界定支出周期各组成阶段的基础上,根据各阶段的特点和会计控制的要求来组织和设计会计账户,所有承担会计责任的组织都统一采用相同的会计账户组织会计核算。理想的做法是:核心部门和支出机构分别在集中和分散的基础上,进行同步式实时记录支出周期各个阶段的预算运营信息,包括承诺、核实和付款的交易信息。现行的总预算会计和行政单位会计之间的关系,相当于会计记录中的总分类核算和明细分类核算的关系。当然二者并不是一种严格意义上的总分类核算与明细分类核算的关系,这是因为核心部门在进行总分类核算的同时也进行明细分类核算,只不过明细分类核算的详细程度比支出机构低。通过构建以“支出周期”概念为核心,涵盖政府资金运动各阶段的政府会计核算框架,从而能更好地解除政府与支出机构之间的受托关系。
(三)分步实施权责发生制的改革由于收付实现制预算会计基础存在诸多局限性,难以适应预算会计环境的变化和市场经济对政府资金管理的需要,如何逐步引入(修正)权责发生制会计核算已成为近期预算会计制度改革迫切需要解决的问题之一。
1.宜分阶段、循序渐进地实施改革。目前,国际上大多数国家实行的是修正的权责发生制,从安全性和可行性考虑,笔者建议我国也应从收付实现制向权责发生制逐渐过渡,按照收付实现制→修正的收付实现制→修正的权责发生制→权责发生制的路径分步推进改革。
2.实行从地方政府到中央政府的改革路径。这种做法的优点在于避免了超负荷的工作量和过于复杂的操作,并且能够汲取试点政府的经验和教训,降低改革的风险和成本。建议我国可选取若干省市进行试点,待实行一段时间后,在肯定改革成效的基础上,逐步向其他省市乃至中央政府拓展。
3.秉承先易后难的原则,依据本国国情对改革的业务类型有所取舍。比如,从技术上考虑,将权责发生制应用于收入确认的难度要大于将其应用于支出确认的难度,部分原因是前者的不确定性高于后者。因此,可以考虑先将权责发生制用于支出的确认和计量,然后再用于收入的确认和计量。对资产项目的确认,可以先按权责发生制对部分金融资产进行核算,之后再考虑按权责发生制对实物资产进行核算。
(四)构建完善的政府财务报告体系政府财务报告是一种全面、系统地反映政府财务状况的核算方式,也是披露政府会计综合信息的一种规范化途径。首先,应建立独立于政府的外部审计制度,使审计机关或其他鉴证机构以公正中立的身份,提供客观公允的审计报告,建议在人大设立审计机关或由人大聘请社会审计组织进行审计。同时应将审计报告纳入政府财务报告体系,以保证政府财务报告信息的相关性和可靠性,客观公允地反映政府绩效和受托责任。其次,应该构建一个层次分明内容完善的政府财务报告体系,使之包括审计报告、政府财务报告、政府单位财务报告、基金财务报表、会计报表附注、要求披露的补充信息等几个部分。政府财务报告、政府单位财务报告都由资产负债表、收入支出表及现金流量表这些主表及其附表组成;基金财务报表由资产负债表、收入支出和基金余额变动表及现金流量表组成,并确立政府基金(包括一般基金、建设基金、偿债基金)、权益基金(包括国有资本基金、政府采购基金)和受托基金(包括职工养老金、失业金、医疗基金、住房公积金),各自作为独立的财务报告主体;要求披露的补充信息包括对政府会计报表的解释,对政府财务状况及变动的解释,对政府发行债券的原因和所筹集资金用途的解释,及相关的统计报表等。最后,应提高政府会计人员的素质及专业能力,建立更高效的政府会计信息系统。
(五)推进现行政府会计制度从制度规范转向准则规范的转变在新的政府会计体系中,应制定专门的政府财政和行政单位的会计准则,作为政府会计规范体系的一个部分。国外政府会计准则的类型和构成包括:
(1)机构的资金来源,即准则中应规定机构每项来源的基础、范围和性质;(2)有关资产会计和负债会计的准则,对资产估计方法和相关程序的有关规定;(3)贷款和贷款担保会计,包括国内、国外贷款及担保内容;(4)财政报告,包括财政会计报告的目标、报告的要素和内容等。在制定我国政府会计准则时,可以参考和借鉴国外的研究成果,最终形成一个会计法律(会计法和预算法)为核心,包括政府会计准则、统一会计制度、具体会计制度以及有关法令、条例在内的政府会计规范体系。参照企业会计准则体系的构成,我国政府会计准则体系也应分为基本准则和具体准则两部分组成。其中,基本准则主要内容包括:界定政府会计的主体、核算对象、核算范围、会计要素、记账基础、核算原则、计价方法、财务报表种类及内容、财务报告的基本要求等重大事项。具体准则的制定要采取由简到繁,循序渐进的方式。在首先制定政府会计基本准则的基础上,按照政府会计改革的基本要求,随着财政管理业务及财政改革的发展,按照从易到难的顺序,可以先制定对政府会计工作有综合意义的准则,后制定针对具体会计业务的准则;先制定对政府会计工作影响重大的准则,后制定只对个别业务产生局部影响的准则;先制定现行政府会计业务领域中急需规范的准则,后制定新出现的业务领域中的准则。超级秘书网
总之,目前对政府与非营利组织会计改革已成为会计改革和理论研究的重点和热点。我国政府会计制度制定部门应该加紧制定新的政府与非营利组织会计制度或准则,以满足政府职能改革转型以及公共财政管理改革的现实需要。我国企业会本论文由整理提供计改革已经十余年,至今仍不完善,存在不少问题,其中一个重要原因是没有在最初建立起完整的会计基本概念框架。我国政府会计改革应该吸取这些经验和教训,在高起点上改革,尽早建立周密完善的会计基本概念框架,然后再构建基本会计准则体系,但具体怎样建立,仍是会计理论界和实务界必须深入研究的新课题。
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