政府公共管理手段变革创优论文
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论文摘要：公用事业垄断尽管有其自然性，但所形成的弊端也是十分显著。在公用事业领域推进竞争机制，不仅有利于提高公用事业的服务水平，还能极大地促进政府公共管理改革。
一、公用事业垄断的形成和利弊分析
公用事业具有公益性、非营利性和微利性、自然垄断性、社会与政治性。
霍特里说：“公用事业可以被定义为这样一种服务，在该服务中，地方的垄断倾向使得该权威部门有必要为保护消费者的利益而采取干预的行动。”由此可见，公用事业由于其特殊性，往往控制着当地产品供给的一部分者相当大部分，而由于这些产品具有相对的不可转移性，公用事业免受了其他地区的同类产品的竞争，就可能长期获得高于其他行业的利润，因此常常用国家所有或政府控制的方法防止出现这种情况。我国由于长期实行计划经济，所有行业都由国家统一经营，所以我国的公用事业垄断又具有行政垄断色彩，该行业的改革更加滞后、困难和复杂。
公用事业与自然垄断的分析。垄断的基本特征是自主定价权。垄断的基本原因是进入障碍，即垄断者能在其市场上保持唯一卖者的地位，是因为其他企业不能进入市场并与之竞争。进入障碍又有三个来源：关键资源由一家企业拥有；政府给予一个企业排他性的生产某种产品的权利；生产成本使一个生产者比大量生产者更有效率。所谓自然垄断，是指由于该行业的特点决定了市场上只能有一个经营者，这样才会使生产成本最低。自然垄断主要是从技术角度说的。一般说来，由于公用事业关涉到公众利益，投入成本很高，回报时间较长，又要保持稳定，所以国家或者政府对其进行管制，认可其垄断地位。但是具有公用事业性质的企业并不都是自然垄断的，也并不是所有的自然垄断企业都是公用企业。公用事业的一部分具有自然垄断性质，而一部分不具有自然垄断性质。
公用事业垄断有利有弊。一方面，由于垄断，能减少市场上许多无谓的竞争，节省社会成本，优化资源配置，同时，由于政府的管制，对垄断企业实行限价，也有利于保护公众的利益。这也是公用事业垄断的初衷。然而，事与愿违，高成本、低效率构成了传统公用事业经营模式的基本特征。多年来，消费者对电信、铁路、电力等企业变着法子收费、官商作风、低效率、服务差等状况抱怨越来越多。政府性公用事业冗员严重、服务拖延、投资浪费等问题普遍存在。过度依赖政府投资，受政府财政能力的限制，公用事业投资不足成为难以逾越的障碍。所以，打破垄断，引入竞争势在必行。
二、公用事业反垄断对策
由于公用事业垄断有很大弊端，以及市场固有的缺陷等，西方大多数国家通过建立和加强规制委员会体系对电力、通信、铁路、天然气等公用事业实施了直接经营、国有化、规定收费价格、限制进入管制等一系列严格的措施，取得了一定成效。美国对公用事业实行一种独特的管制制度，它从19世纪最后30年中西部一些州对铁路的管制中发展起来。铁路管制是作为响应格兰其和人民党的改革号召而提出来的，这些改革者们对他们眼里的铁路垄断权威感到非常愤怒，要求政府加以控制，以确保铁路服务有一个公平的价格。公用事业或公共利益的概念最终被逐个地应用到越来越多的行为中去。而在欧洲，控制铁路公共政策所采取的是不同的形式。在19世纪30年代，比利时政府首先发起了国有化的运动。一般而言，欧洲人选择的是国有化而非管制。可见，管制和国有化是两种不同的公共政策。管制主要是在自然垄断情况下，不允许这些公司收取它们想收取的任何价格，而是由政府机构管制它们的价格；国有化即政府不是管制由私人企业经营的自然垄断，而是自己经营自然垄断本身。但是，严格的规制也产生了一些问题，如削弱了被规制企业的技术创新、改善管理的积极性；服务质量不高；价格水平难以降低等。所以，美国芝加哥学派通过对规制本身的效果、规制条件下厂商的行为和定价方针的研究提出减少政府规制，私人垄断相比国家垄断来说具有优越性等观点。其观点和建议逐渐被西方规制者采纳，同时导致了对公用体制措施的改革；近年来各国纷纷放松规制或改变规制措施，甚至修改反垄断法，优化资源配置，提高经济效率，促进企业经营多元化和增强活力。这些变化对我国的公用事业反垄断有一些借鉴作用。
我国由于长期实行的是计划经济，所以公用事业一直由国家经营，公用事业企业的性质是公有制。这种模式具有以下弊端：(1)投资主体单一化。公用事业投资过于依赖国家财政，受很大制约。(2)企业管理行政化。我国的公用事业企业通常隶属于行政单位，其内部设置、人员安排具有行政色彩，这就使得其容易官僚化，导致政企不分、市场脱节、服务质量差。(3)公用企业运行和自身管理非市场化。所以，在当前市场经济条件下，对用事业进行改革，反垄断是必然要求，同时也是提高对消费者服务质量的需要。
(一)在公用事业领域引入竞争机制
1、公用事业领域引入竞争的可能性分析。传统认为，公用事业具有自然垄断性质，所以天然排除了竞争，认为独家经营的成本会低于竞争状态下的成本。可见传统观点强调的是规模经济对降低成本、提高效率的作用，而忽视了垄断所固有的不求进取、官僚作风、漠视消费者权益等弊端。公用事业并不是铁板一块的具有自然垄断性，随着现代技术的发展，公用事业领域如电信业会有网络等与其竞争，出现新的通讯工具；而且，其他主体由于新技术的运用可以以更小的成本进行投资，使新开创的小规模公司更有效率。另外，公用事业通常只是网络具有自然垄断性，并非所有的业务都具有自然垄断性，所以完全可以引入竞争。
2、引入竞争的方式。区分公用事业领域，对自然垄断部分仍由国家经营，实行经济管制，而在其他业务方面引入竞争，放松进入壁垒，允许民间资本投资，政府对其进行引导和管制，实行价格限制和监督，这是一个政府观念和职能转变的问题。虽然公用事业投资回报期较长，但是一旦回报，就很稳定，所以私人资本也愿意投资。政府可以通过“市场准入”对-~加以控制。比如采取投标形式、特许经营形式，仍然要控制进入企业的数量，以达到最小经济成本的要求，避免低水平的过度竞争。
(二)合理的政府管制
1、政府要转变观念，遵守市场规律。人们往往会通过假设和想象来代替实践，对用事业也一样。政府担心引入竞争会对公共利益造成威胁，但是它忘了市场具有自动调节性。在假设没有任何辅助情况下，企业要生存，就必须以满足消费者的要求为取向。相反，如果一味的保护会使企业丧失积极性和主动性，不思进取。
2、引入竞争后，政府要实行管制。其中最为重要的就是价格限制。因为公用事业涉及人们的日常生活，所以价格问题事关重大。要实行最高限价。但是，最高限价也要考虑生产成本，一般认为，公用产品定价不应超过边际成本。由于政府并不能随时跟踪企业的生产，而企业往往又会虚报较低的利润，要找到真实的成本，这就需要中介机构的介入。中介机构作为独立于政府和企业之外的主体，应当具有专业性和公正性，如实计算企业成本，为政府制定价格提供指导。
3、要建立独立的管制机构。首先，管制机构要与管制对象分离，即政企分开；其次，管制机构要与政策部门分离，以避免政策部门对管制机构行使监管权进行政治权力上的干预。
(三)加强反垄断立法，建立健全法律体系
目前我国公用企业竞争化改革大多是以行政性手段推动的。但由于我国公用事业垄断涉及到行政垄断，所以要通过反垄断法打破垄断，可以给予政府促进竞争的各种方法。如：阻止合并、分解公司、禁止公司限制竞争的行为。由于公用事业主管部门对用事业都有专门立法，如邮电法、电力法等，也会涉及到公用企业的管理、业务等问题，主管部门不会轻易放弃行政垄断和既得利益，因此其规定可能会与垄断地相冲突，那么当二者冲突时如何适用?谁的效力更大一些?反垄断法是普通法，而行业特定法是特别法，根据特别法优于普通法，似乎应当优先适用行业特别法。但是，笔者认为，在反垄断方面，应当优先适用反垄断法，因为不可能指望垄断企业的所有者主动对自己进行反垄断。同时完善行业专门立法。
三、公用事业反垄断对政府公共管理改革的启示与促进
公用事业反垄断对政府公共管理的改革，具有极大的推进作用。西方发达国家在公用事业供给上的做法主要有以下几个方面：
第一种模式：政府同时承担提供者和生产者的角色。政府既是公用事业的决策者和付费者，同时又承担了直接向社会提供公用服务功能。这种模式分为两种情况：一是政府服务。即政府为主体的公共部门安排、支付并向消费者提供某种服务。一般意义上，纯公共产品可采取这种方式。二是府际协议。即由两个公营部门分别承担提供和生产职能，通过契约联结两个公共部门，一方是实际的购买者，另一方提供公共服务产品，购买者直接负责向社会提供服务。
第二种模式：民营。民营意味着政府事实上退出某一公用事业的服务领域，将其全部交由民营机构或其他组织去经营。通过这种出售方式的完全让渡行为，反映的是这样一种观念：民营机构能比公共机构有效率。英国自1970年代末到1992年，三分之二的国有企业被转移到民营部门。此后，日本、新西兰、澳大利亚等国家纷纷加入这一进程，后来进一步拓展到100多个国家。
第三种模式：政府机构作出决策并承担费用，由私营部门来组织生产。其中又包含多种具体形式：一是合同制，又称合同出租。由政府或公共部门作为顾客或委托人，同人签订合同。政府不再直接提供公用事业服务，而成为真正的管理者。承租方以市场方式来运作公用事业。这种方式在西方被普遍采用，从垃圾处理、街道清扫、房屋维修到政策制定、信息收集等，应用范围越来越广。二是特许制。特许制是政府不直接生产某种公共服务，而将公共服务的生产授予具有一定资格的企业或非营利性组织，由后者在许可范围内生产特定的服务，同时政府对服务的价格实行管制。比如自来水供给、出租车行业等。三是补助。政府不直接生产某种公共产品或服务，而是通过对某企业或非营利性组织提供一定的补贴，由后者来生产。四是代用券。一些西方国家用向顾客发放凭单，即代金券或政府补偿的信用卡，用来购买物品或服务，为一部分民众提供公共品服务。
第四种模式：公共服务的提供者和生产者都是非政府的私营部门或非营利性组织。有三种基本模式：一是自由市场，在这种模式下，一些公共服务完全由市场机制来决定供求关系；二是志愿服务，志愿组织提供的公共服务，消费者以无偿或直接支付的方式获得这些服务；三是自我服务，由消费者自我决定生产和消费某种公共物品或服务。
西方发达国家在公用事业反垄断和改革政府公共管理方面的经验主要有：
政府职能市场化。在政府职能定位上，根据市场经济要求确立政府职能，目标是将原来由政府承担的部分社会职能和经济职能推向社会，推向市场，以减轻政府负担，缩小政府规模，精简政府人员。西方国家的主要做法有：一是压缩福利项目，如以劳动换福利，提高领取福利者的资格限制，以市场化安排来代替政府安排，收缩政府的社会职能。二是放松对工商业的管制，推行国有企业民营化改革，收缩政府的经济职能。例如，英国20世纪80年代开始的“私有化”改革，法国1995年实施的社会保障制度政策，以及美国1996年联邦福利法案的实施都体现了这一改革取向。三是放松对企业进出口及价格的管制。在这方面，美国政府的做法最具代表性，市场定价代替了政府定价。当然，政府职能定位市场化，要求收缩政府的社会与经济职能是有限的。总体思想是：在公共服务供给领域引入市场机制，将政府权威与市场交换的优势进行“杂交”，从而提高政府功能输出能力。在这个功能输出的市场化过程中，西方国家根据理论和交易成本理论采用了“公私合作”、“合同出租”及“合同承包”等方式，体现了一种全新的施政方式。
公共服务社会化。当达国家公共管理改革的主要趋势之一，表现为政府在公共服务领域引入市场机制，充分利用市场和社会的力量，推行公共服务社会化。主要做法：第一，合同出租。政府通过投标者的竞争和履约行为，将原先垄断的公共产品生产权和提供权向私营公司、非赢利组织等机构转让。第二，以私补公。政府通过制定优惠政策，吸引和鼓励私人资本投入到政府包揽的社会保险、退休保障、中小学教育、医疗服务等公共事业领域，以弥补政府财力及服务能力的不足。如美国通过发放“教育券”让求学者自主择校，英国通过发放“医疗券”让患者自主择医。第三，授权社区。政府以授权方式鼓励各社区建立老人院、收容院、残疾人服务中心等公益事业。超级秘书网
行政权力分散化。与上述政府职能和公共服务相关联，发达国家在推行行政改革的过程中，大都致力于缩小政府行政范围，分散政府行政权力。从中央与地方之间的分权来看，体现为中央政府将若干权力如项目管理权、法规制定权等下放给地方政府，分散中央财政和决策负担，增加地方政府的积极性和责任心，其操作原则是分“事权”(即管理公共项目的权力，以及有条件地制定公共服务供给规则的权力)而不分“财权”。如法国1982年通过了权力下放的地方放权改革法案；日本在上世纪8o年代的分权改革中强调国税70％归中央，地税30％归地方，相对分散事权。从政府内部层级之间分权来看，主要体现在改革传统层级制，压平组织层级，放松对公务员的规则，授权一线，成立各种协调与综合性部门，加强政府对各种职能的控制与协调。英国的方案是把原政府内的中下层组织转变为执行机构，实现决策权能与执行权能的分离。具体做法是执行机构与政府签订责任书，明确本机构的责任范围、工作目标及考核标准。执行机构首长在其职责范围内享有充分的人事、财政自主权。澳大利亚、丹麦、新加坡、中国香港地区也有类似做法。
政府管理企业化。参照企业管理，以企业家精神改革政府成为西方国家，特别是美国行政改革的主要动向。1993年新凯恩斯主义随着克林顿入主白宫而登上历史舞台，它兼有政府干预和经济自由的特点，追求二者的最佳结合，被西方经济学家称为“第三条道路”。即美国以企业型政府理论为指导，发动了一场历时8年的政府重塑运动，目标是使政府变得工作更好、花钱更少、更加进取和勤政。主要措施包括：倡导顾客至上理念；制定顾客服务标准；删除规章制度；下放权力给基层和一线人员；推动绩效评估；将企业广泛使用的质量管理、目标管理、项目成本预算等管理模式引入政府管理等。通过8年改革，美国政府裁减人员42万多，清除规章制度64万页，节约财政开支1360亿美元，政府公共服务项目获得了公众的肯定。英国在撒切尔夫人执政时期也曾有计划地安排所有高中级行政官员到私营企业中去工作或学习。
