论中国非政府组织管理革新分析

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[摘要]社会转型时期，非政府组织作为一支较为重要的力量在推动着我国社会结构的变迁。非政府组织自身的建设引起了社会各界的广泛关注，本文梳理了改革开放以来我国非政府组织的发展状况，针对目前我国非政府组织发展困境，从管理创新的新视角，探索政府、社会、非政府组织的管理最佳互动领域，以期我国非政府组织社会功能在构建和谐社会的景象中得到最大程度的显现。

[关键词]非政府组织；非政府组织发展；管理创新

1978年开始的我国经济体制改革以及迅速推进的现代化建设进程，使得我国社会发生了深刻的变化。社会转型引起了我国政府社会治理结构的转型，在这种历史境遇中，我国的非政府组织迅速发展起来。20世纪90年代又呈现出新的发展势头，特别是随着我国社会开放程度的提高和政治经济体制改革的深入，我国境内的非政府组织越来越成为解决许多社会问题不可缺少的行动者。

“20世纪80年代以来，非政府组织在世界各国致力于各种社会公益事业，如扶贫、计划生育、妇女儿童保护、教育、农村发展、公共卫生保健、环境保护以及人道主义救援和人权保障等，以致被不少人当作是在企业——市场体制和政府——国家体制之外的第三部门。”

正是社会转型，给了我国非政府组织发展空间的同时，也使我国非政府组织在发展过程中面临着寻找新出路的困境。“可以说，当代社会非政府领域的组织化程度低，或者说民间社会发育不成熟，是中国当代社会转型所面临的主要问题之一。”在构建和谐社会的形势下，探讨如何更好地促进我国非政府组织自身建设和发展就显得尤为重要。笔者试从分析改革开放以来我国非政府组织的发展状况及面临的困境人手，以管理创新视角为立足点，切人政府、社会、非政府组织的管理最佳互动领域，以期最大程度的促进我国非政府组织的功能显现。

一、改革开放以来我国非政府组织的发展状况和困境

(一)非政府组织释义及特性

非政府组织，英文Non—governmentalOrganization，简称NGO。联合国关于非政府组织的定义是：非政府组织是在地方、国家或国际级别上组织起来的非赢利性的、自愿的公民组织。它的主要特征包括：合法性、组织性、民间性、非营利性、自治性、自愿性、非宗教性、公益性、非暴力性和非政治性。从特性上看，非政府组织与政府组织相比，是一种相对独立的社会组织，其组织形式不同于政府机构自上而下的官僚体系，组织的运作也不是按照行政指令机制，而是基于社区的、权力双向或多向流动的、独立运作的组织；与企业相比，它又具有非营利性，以实现一定的社会价值和社会目的为己任；同时与政府机构和企业组织都不同的是，非政府组织的组建具有很强的自愿性，是公民自发成立和参与的。“至于对中国非政府组织的分类，民政部采用的办法是把全部社团分成四类：一是学术性团体，指从事自然科学、社会科学以及交叉学科研究的团体；二是行业性团体，指由同行业的企业自愿组织的团体；三是专业性团体，指由专业人员组成或以专业技术、专门资金为从事某项事业而成立的社会团体；四是联合性团体，指人群的联合体或团体的联合体。”

(二)我国非政府组织的发展状况和困境

按照目前学术界普遍认可的建国后我国非政府组织发展的三个阶段的划分方式，我国非政府组织的发展经历了1949—1965年的整顿发展时期、“”中断时期和1978年以来的全面发展时期。进人20世纪90年代后，随着社会主义市场经济体制的建立，“小政府、大社会”目标的确立，在一些政府和市场都“做不好、不好做和不能做”的领域已孕育出大量的非政府组织。20多年来中国各种非政府组织通过各种不同途径发展起来，尤其是社会团体获得空前的发展，仅正式登记的就从6000多发展到现在的20多万个。伴随我国改革开放的深人和社会主义市场经济的建立与发展，整个社会越来越趋向多元化，公共物品的提供也开始走向多元化，有越来越多NGO活跃在社会生活的各个方面，为社会提供多种多样的公共物品，特别是近年来在一些社会问题比较突出的领域如环境保护、扶贫开发、艾滋病防治，它们的身影常常在我们的视野之中。根据清华大学NGO研究所对我国NGO问卷调查显示，我国NGO开展的活动一般都不局限于某一个领域。而是平均每个NGO的活动领域达4．15项之多，少数开展的活动更是多达10多个领域。其中，NGO活动领域涉及社会服务和调查研究的最多，其次是行业协会、学会；而较少涉入的活动领域是民办大学、民办中小学。此外，较多活动的领域包括国际交流、政策咨询、扶贫救灾、环境及动物保护等等。总体来看，改革开放以来我国非政府组织的发展体现出了以下几个方面的特点：一是数量上呈增多趋势，据民政部的统计，截止到2004年底，全国共有非政府组织28．3万个。二是种类趋向全面发展。非政府组织的业务范围涉及教育、科技、文化、卫生、环保、公益、慈善事业等生活的方方面面。三是功能显现更为明显。非政府组织不断增强法制意识，拓展业务规模和服务领域，完善自律规程，提高人员素质，自我管理和社会服务能力大大提高。同时政府也加强了对非政府组织的管理力度，不断完善有关政策法规，非政府组织的社会环境有所改善。非政府组织在促进社会主义市场经济发展和完善，促进社会福利和公益事业发展，促进科技、文化、教育事业的繁荣，增加社会就业等方面发挥了良好的作用。

但是，我们更要看到相比于国外非政府组织以及我国社会整体发展的要求，我国自非政府组织诞生之日起，始终面临着行政机构的严密控制，相关法律的不完善和难以实施，以及由此而来的资源动员能力严重不足等诸多方面的困境。在国内，非政府组织的不发达使社会经济发展、政治文明的发展缺乏非政府组织有力和有效的参与，我国非政府组织的发展明显滞后，其所需要的法律制度、社会支持、文化背景和经济基础还很薄弱，面临着诸多问题。具体表现在：一是法律制度的缺陷。在我国非政府组织的法制领域还存在许多法律空白，现行的登记管理制度框架在很大程度上不利于NGO的发展，它们所带有的控制、限制的基调和烦琐的手续规定成为制约NGO发展的不利因素。二是政府改革不到位，政社不分，受政府干预过多，官办比例过大。相当一部分由政府职能部门转变而来或由政府扶植建立的社团，都严重依赖政府，工作方法带有浓厚的行政化倾向，运行效率低下。三是组织资源不足。首先是资金不足，缺乏一批大型的、有实力的基金会支持，后备资源跟不上，大多数NGO资源动员能力不够，而导致其生存能力薄弱；其次是人力资源不足，难以吸引高素质的专业人才。四是管理落后，缺乏自治。在依靠发起人个人举办的民间组织内部容易形成典型的个人魅力型权威和不同程度的家长制作风，各种日常管理工作缺乏科学的程序，管理比较粗放。组织本身的自治不够，理事会和监事会的作用没有充分发挥。

二、管理创新是我国社会转型时期非政府组织发展的价值向度

在普遍的意义上说，社会系统的良性运行离不开管理。管理也是一种优化资源配置、提高组织效率的方式。从理论上分析，整个社会的管理活动通过对群体活动和社会运行施加积极的影响和调节控制，社会管理模式主要由三大行为主体在三个层面互动，即政府、市场组织(企业)和非政府组织是实现社会有序运行和不断发展的共同推动者，三者分别采用行政、经营和自治方式动员政治、经济和社会(文化)等资源和力量，形成一个管理体系，以合力作用于社会，使整个社会呈现稳定而有序的运行状态，进而实现社会的全面发展和文明进步。“当代中国社会的现代转型需要具备相应的高度组织化的微观社会基础。从社会组织层面上看，经济领域内的现代企业——市场体系的建立和完善、政治与行政领域内的国家——政府组织职能的转换和机构改革、市场与政府以外的社会领域中的各种非政府组织的培育和发展，从三个不同而又相互关联的向度构成了一个社会发展的整体，是当代中国社会转型在组织结构层面上的主要内容。”

管理创新是第三次产业革命之后，管理学革命的必然结果，是第三次产业革命之后实践的产物，现在反过来又成为指导管理实践的理论和措施。管理创新首先起源于企业管理创新，从理论上讲，当初的管理创新提倡的核心概念是再造(Reengineering)，再造概念的创始者米切尔?汉默(MichaelHammer)和詹姆斯?钱皮JS(Champy)所下的定义：再造(Reengineering)，就是对公司的流程、组织结构、文化进行彻底的、急剧的重塑(Redesign)，以达到绩效的飞跃。简单的理解就是：再造就是推倒重来(Startingover)。“企业流程再造的概念扩大到不仅对流程进行再造，而且要将以职能为核心的传统企业改造成以流程为核心的新型企业。这就是企业再造的第二层概念。”现在管理创新不再单指企业管理创新，还有行政管理创新、资源管理创新、科技管理创新等等，再造这一个管理创新的核心概念被沿袭下来。把各种管理创新都包容进去的话，管理创新是指系统、组织的再造。就是对系统、组织的流程、结构、文化进行彻底的重塑，以达到整体最优。“所谓管理创新是指创造一种更新更有效的资源整合范式，这种范式既可以是新的有效整合资源以达到企业目标和责任的全过程程序管理，也可以是新的具体资源整合及目标制定等方面的细节管理。”管理创新作为社会发展的运筹性因素，它是社会发展的潜在的重要的智能性因素；对企业或社会子系统而言，管理创新又是组织再造的动力源泉，是组织再生的活动机制。从组织形态上看，非政府组织是由持相同或相近志向的自愿者组成的、具有稳定的组织形式和固定的成员——领导结构的、超出于政府机构和私人企业之外而独立运作且发挥特定的社会功能的、不以营利为目的而关注于特定的或普遍的公众公益事业的民间团体，应该说，一旦非政府组织经批准成立以来，就自然的具备了组织结构的特性。从我国非政府组织的发展历程来看，非政府组织已经成为我国社会治理中的一支组织社会合力的重要力量。因此，从组织行为学的层面上来分析，在我国非政府组织中融入管理创新的思维模式是我国社会转型时期非政府组织发展的价值向度。

三、以管理创新为视角。政府、社会、非政府组织三位一体构建和谐社会

随着我国经济社会的进步、我国国民对于各项公共项目要求的提高和政府公共管理职能的健全和完善，非政府组织可以发挥其重要作用的领域必将不断扩大，其发展的空间也会不断地拓展。面对非政府组织自身的建设和发展困境，从不同的领域和不同的思维视角，可以选择不同的发展途径，而作为社会治理的一种组织形态，在组织行为学和管理学的学科视域中把握我国非政府组织未来的发展定位和价值取向，管理创新的思维和体制无疑是一种较为理想的理念构建。

(一)以政府改革为契机，寻求政府与非政府组织的管理互动新理念

“中国非政府组织的质量保障，一是靠非政府组织自身的自律，严格要求自身，一是靠政府严格有效的管理。”政府角色的合理定位很重要，作为转型初期最主要的治理主体，政府有责任为非政府组织的发展和规范创造良好的法律政策环境，并在宏观上对经济发展和公共物品的提供进行调控。现阶段我国非政府组织发展中存在的各种问题，除了历史文化原因和社会经济发展程度不足所造成之外，与目前我国政府对非政府组织所实施的相关管理制度有关。这一管理制度即被称为“双重管理”的管理制度，其基本要义是：登记管理机关负责非政府组织的成立、变更、注销登记或者备案，对非政府组织实施年度检查，对非政府组织违反条例的问题进行监督检查，对非政府组织违反条例的行为给予行政处罚，而业务主管单位负责非政府组织筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查，监督、指导非政府组织遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动。这种对非政府组织的管理制度至少存在以下两个方面的缺陷：一是在对非政府组织实施的基本政策在一定程度上存在培育和监督管理脱节、重登记管理而疏过程监督的现象；二是在这一管理制度中，与包括非政府组织在内的整个民间组织相关的法律过于简略、薄弱。在推进我国民主政治改革进程中，要使我国非政府组织能够有一个长足的外部成长宽松环境，政府必须在立法、管理、监督、服务等方面有所创新，给予非政府组织更多的自由度、保障力和发展空间。非政府组织机构方面也应该保持与主管部门的联系和沟通，及时将组织发展近况向有关部门反馈，让政府部门了解更多非政府组织的信息，只有这样，通过政府主管部门和非政府组织之间的交流和沟通互动中，才会使政府更为有效的对非政府组织进行管理，非政府组织才会在政府主管部门的法律、政策、服务支持下有所保障，从而赢得新的发展领域。

(二)以民众支持为关键，追求社会与非政府组织的信任合作新纽带

我国非政府组织的起步较晚，直到1995年北京的“世界妇女大会”，国人对非政府组织的认知和研究才逐渐深入；其次，因为我国的市民社会氛围还没有形成，我国非政府组织存在也没有深厚的公民意识文化底蕴；再次，非政府组织自身的宣传和推广力度还不够，这些因素是造成非政府组织在民众中的影响力不大的主要原因。为此，要吸引民众积极支持非政府组织的自愿参与热情，除了非政府组织要在其职能和服务领域拓展发展空间，特别是要对社会转型时期的落后地区和弱势群体给予更多的关注，这种关注应更侧重于教育培训方面，着力于提高民众生存能力和发展机会，让非政府组织的发展成果惠及更多的普通民众。另外，还要加强对外合作和宣传的管理，这个对外宣传的窗口一方面有利于民众对非政府组织有更深刻全面的了解，另一方面，也可以争取社会各界的广泛关注和支持。

(三)以非政府内部治理创新为基点，拓展非政府组织发展的内在生机

当前，非政府组织的管理能力，从管理方式上看，非政府组织受行政干预过多，缺乏拼搏后劲、进取精神和服务意识；从管理体制上看，非政府组织编制僵化，制度不健全，管理不科学，家长制严重等问题都使得非政府组织的发展步履维艰。目前我国国内大多数非政府组织都是通过设立理事会的形式来行使组织内部的决策和领导职能的。这一管理体制有它的优势，理事会代表公众利益监管组织，制定一系列评估和监控制度，能保证组织的健康运转。但这种机制分权不明显直接造成内部成员缺乏竞争力和进取心，特别是在面对解决一些关键领域的重大问题时，成员内部很难达成一致的共识。为此，必须强化非政府组织的内部治理，根据时代需求和非政府组织自身发展的需要出发，创新各项管理体制和制度，以便激发出非政府组织内部的潜在机能，促进非政府组织在我国构建和谐社会中发挥更大的生力军作用。