小议服务型政府建设规范
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摘要
在经济全球化日益发展的背景下，中国的市场经济取得了引人瞩目的成绩，但中国政府同时也将面对更多新的挑战。传统的管制型政府已经无法适应市场经济的要求，政府在职能定位上要从“经济发展优先”向“经济发展与公共服务并重”
转变，新一轮的政府改革势在必行。政府的主要目的之一是要提高和满足社会的公共需求，更好地为公众服务，“服务”作为政府职能由来已久，但“服务型政府”概念的提出在中国却是近几年的事。加快政府职能转变，建设服务型政府，构建社会主义和谐社会，已经成为从中央到地方各级政府行政管理体制改革的目标。我国在借鉴西方发达国家政府改革经验的基础上，结合中国发展的实际情况，将建设服务型政府确定为我国政府机构改革的目标和基本方向。本文就我国服务型政府的建设进行了探讨。
服务型政府的理念跨越民族和地域的差异，更加深入人心，正塑造着公共领域新的话语体系和美好图景。建设服务型政府既需要无数的实践，也依赖于人们在理论上的研究和解析。目前，总的来看，建设服务型政府缺乏深厚、系统的理论根基。研究我国服务型政府的构建，具有重要的理论意义与实践意义。
关键词：服务型政府；治理模式；政府职能；机制创新
导论
一、论文选题的背景与意义
1．选题背景
在人们的政治生活中，政府具有十分重要的地位。政府是政治社会中最大的组织，其职能遍布整个国家。它既要处理公共事务，又要做出关涉社会成员利益的公共决定；对于每位社会成员而言，政府都具有十分重要的意义。人类组成政府的目的是为了创造美好的社会，因此，建立一个优良政府，始终是人类的美好愿望与理想，而探求“政府之谜”则一直是历代政治思想家关注的基本话题。在全球化、信息化以及知识经济时代，如何使传统的政府治理模式更快地适应新时代的发展要求，更加高效、低价、廉洁地为人民服务，这是当代中国面临的新问题，也是一个世界性的难题。正如世界银行推出的1997年世界发展报告《变革世界中的政府》开篇所指出的：“在世界各地，政府正成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些基本问题”。
20世纪70年代以来，西方各国政府为了适应社会经济的发展和满足公众的要求纷纷对政府治理模式进行了变革，通称为“新公共管理运动”。新公共管理运动在对政府进行重新定位与设计时，把企业“顾客至上”的管理思想引入了公共组织，最终确定：行政是服务，公众是顾客，从而开始了对以顾客为导向的政府管理模式的探索，并在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平。
在新公共管理运动浪潮的冲击下，我国的政府治理模式也正经历着深刻的变革。十六大报告中提出：“进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效能，降低行政成本，形成行为规范、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。2006年，总理在《政府工作报告》中提出要努力构建服务型政府，我们必须“创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平。”
西方政府改革新模式的兴起，对于中国的政府转型提供了有益的借鉴和启发。然而，由于行政改革的特殊性以及它与特定文化的同源性，人们不能将西方改革经验完全照搬到其他国家中去，而必须结合各国的社会历史背景。进入21世纪，中国启动了创建“服务型政府”的进程。可以说，对于社会主义的中国，“服务型政府”作为人类政府模式所追求的形态既是最终目标又是现实选择。构建服务型政府，对于当下我国社会而言，是一项重要的、迫切的而复杂的政治工程，事关现代化事业的成败。随着各项改革发展进入更加艰难的攻坚阶段，中国的政府建设应如何展开，应该用一种什么样的世界眼光，来重新审视政府转型与改革，这些问题越来越引起人们的深思。
2．研究意义
2.1现实意义
经过30年的改革开放，中国社会主义市场经济体制初步建立，但是传统的思维方式和行政模式影响仍然较为严重，旧体制下许多难以解决的问题积累下来，同时转型时期的新问题也己逐渐显现。政府直接管理经济、地方保护主义、部门与行业垄断、假冒伪劣等问题仍然存在，这些既不符合WTO规则，也严重影响了整个市场经济体系的规范发展。建设服务型政府，就是要改变过去政府管理中不规范、不完善的地方，进一步转变政府职能，将政府主要精力放在加强与改善宏观调控，规范市场、创造良好市场环境，提高公共服务水平和能力等方面，使政府管理符合市场经济体制要求。
党的十六届三中全会《决定》强调：增强政府服务职能，首要的是深化行政审批制度改革，使政府职能从“全能型”转向“服务型”，政府决策建设突出规范化，增强透明度和公众参与度，这与全会作出对国有经济实现投资主体多元化，放宽对非公有资本市场准入领域，建立健全现代产权制度等完善社会主义基本经济制度的一系列新的部署相呼应，是政府管理经济方式上的重大配套改革。完善社会主义市场经济，要求实现政府角色的
转变，确立服务型政府的新定位。
2.2理论意义
建设服务型政府成为社会各界的共识和各级政府努力的方向，而服务型政府的建设实践需要理论的指导和支持。现在存在着这样一种倾向，就是到西方国家的公共行政理论中去寻找服务型政府的理论根据甚至理论模型，还有些学者到18世纪启蒙思想家的著作里去寻找服务型政府理论模式。西方国家建设服务型政府的先进理论和实践模型我们可以学习借鉴，但建设我国的服务型政府还应从我国的实际出发去探索和研究。因此，作者希望通过本文，对研究服务型政府建设的学者和理论界有一些启发，进一步引发学者和理论界对于服务型政府建设相关问题的研究和探讨，为服务型政府的建设实践提供理论指导，进而推进中国服务型政府建设。
二、研究方法
1．文献综述法
对前人的研究进行认真的学习和综述，归纳其主要观点，深化对服务型政府的认识。通过中文期刊网收集国内有关政府建设方面的文献，通过论文的参考文献进一步搜索相关资料；通过一些电子期刊和google、baidu等搜索引擎查询国外有关政府建设和发展的相关资料，并进行综述。
2．实证研究方法
搜集服务型政府建设的有关情况，分析提炼经验，剖析存在问题，并寻找相应对策。
3．历史研究方法
通过对国内外政府治理历史演变的分析，今昔对照比较，探索建立服务型政府有效的政策和方法。
三、本文的主要思路
文章的基本思路是，首先确认研究的主题，明确研究目标，再针对研究主题，对国内外相关文献进行研究分析，在此基础上，围绕研究主题进行调查研究和资料收集，对服务型政府建设实践进行深层次、全方位分析，通过典型剖析，举一反三，进而对搞好我国服务型政府建设提出自己的观点。
第一章服务型政府概述
第一节服务型政府理论的提出
一、服务型政府的历史渊源
近年来，无论西方发达国家还是广大发展中国家，都不同程度地遇到了机构臃肿、发展停滞、财政危机等问题，而公民对政府所提供服务的质与量也都提出了更高更新的要求，人们开始反思政府的公共行政，在许多国家掀起了公共行政改革、建设服务型政府的浪潮。学者景亭在《公务员制度的缺陷与重构》一文中指出：在英国，二十世纪八十年代初以来，英国保守党政府推行了激进的政府改革计划，开始了以注重商业管理技术，引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。1987年发表的《改变政府管理：下一步行动方案》报告，提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构，提高公共服务的效率。1991年提出的“公民宪章”、“为质量而竞争”等政策文件体现了“新公共管理”的顾客导向和改善服务的特征。在美国，1993年克林顿政府开始的大规模的政府改革“重塑政府运动”，其目标是建立一个少花钱多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序等原则，改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。
“新公共服务”的核心主张从理论上基本上涵盖了服务型政府的主要特征。在此理论的推动下，随后服务型政府建设在西方的荷兰、德国等各国迅速蔓延开来，当代国外的服务型政府建设的基本内容，可以归纳为三方面：第一，社会、市场管理与政府职能的优化；第二，社会力量的利用和公共服务社会化；第三，政府部门内部的管理体制改革。
二、我国服务型政府相关理论的研究和发展
2000年以来，我国地方政府相继掀起了建设服务型政府实践的热潮。国家行政学院刘熙瑞教授的论文《服务型政府—经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》中提出关于服务型政府的概念界定被广泛引用，认为服务型政府也就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述是为社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众服务。它是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公民意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志，并承担着相应责任的政府。随后服务型政府理论研究逐渐增多，不断发展，研究领域主要体现在以下几方面。
1．府职能和角色定位
刘熙瑞教授指出“它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。学者陈华栋认为，所谓服务型政府，是指“政府由原来的控制者改变为组织者和服务者，从以控制管理为主转变为以提供服务为主，管理目标由经济领域为主转移到以公共服务领域为主，其运行以服务公众为宗旨、以培育完善的市场为过程、以调动社会各方面力量为原则，激活社会资源的竞争性，实现资源高效配置，推动经济高效运转”。
2．务型政府的目标导向
北京大学的谢庆奎教授提出，服务型政府是针对中国传统管制型政府而提出的新概念。服务型政府是民主政府、有限政府、责任政府、法治政府、绩效政府。学者巩建华认为，服务型政府就是要建立一个顾客导向型、以人为本型、结果导向型、权力有限型、目标导向型、市场导向型的政府。
3．建服务型政府的路径选择
学者巩建华指出，建立服务型政府必须树立主权在民、以人为本、顾客至上、有限政府、依法行政、民主开放、高效廉洁、公正平等和诚信守责等九大基本理念。学者顾夏良提出，服务型政府文化理念具体包括：民主法治、有限责任、公开透明、服务健全、廉洁高效。学者梁建东、魏丽艳提出，要从管制到服务，并通过战略上具有的选择来演绎这些理念，以借鉴“政府再造大师”戴维?奥斯本所提出的改变传统官僚制DNA(组织目标、激励机制、责任机制、权力结构和组织文化)的五大战略(五C战略)，建设服务型政府；还有探索规范化的制度创新。这种路径选择以成都市的“规范化服务型政府”建设为典型，以四川大学姜晓萍教授为代表的一批学者提出以规范化的制度建设来推动服务型政府建设；谢庆奎认为实现服务型政府目标的基本途径是政府创新，其中一个重要方面就是制度层面。西南财经大学曾狄教授则更进一步总结为“以制度化的规范行政是目前服务型政府建设的关键”。此外，还要引入社会化和市场化机制等。迟福林提出，服务型政府建设要加快培育社会组织，强调政府公共服务过程的公开和透明，就是要打破传统体制下政府对公共事务的垄断，鼓励和支持各类社会组织参与社会事务，发挥其重要作用。
4．务型政府的异化
服务型政府的异化是指服务型政府模式的实践运行出现与服务型政府本来的性质相背离的现象和趋势。有学者从政府提供的服务本身来分析，认为异化有三种形态：第一种异化形态是差别服务；第二种异化形态是强制服务；第三种异化形态是不对称服务。著名学者胡冰也认为我国地方政府的服务型政府建设实践出现了异化的现象和倾向，从学理角度分析，一是因为本末倒置，忽略了服务型政府的本质，为服务而服务，搞形式主义；二是因为桨舵之误，重公共政策制定轻执行落实；三是因为矫枉过正，强调了服务型政府的服务职能而轻视了管理职能和监管职责。
第二节服务型政府的基本内涵
服务型政府是一个全新的政府管理模式，贯穿于政府工作的各个方面和层次，它的建设是一个深层次、全方位、复杂的系统工程。本文试图从理念、职能、制度、操作等角度出发，将它的基本内涵归纳为以下几个主要方面：
一、行政理念：“公民本位”、“社会本位”
价值理念作为行政主体共同认同的稳定的信念和规范，是整个行政系统的灵魂，是政府行动的先导，对政府的管理和服务活动具有决定性作用。
在服务型政府的治理逻辑中，政治生活是全体自由平等公民共同的事业。公民的公共需求具有至高无上的地位，政府不过是一个具有高度权威的公共行政服务组织，必须尊重行为人的主体资格和自主权利。弗雷德里克森曾援引戴维马修斯的话说：“政府是公众集体行动的工具。政府是公共的财产。”政府只有对公民的公共需求做出积极回应并通过提供公共服务的方式满足公民公共需求，才能证明其合法性，赢得公民的公共认同和支持。政府的权力存在于民意之中。公共利益是政府利益的本质，确保公共利益的增进、实现公共利益的最大化是政府管理的根本宗旨。
二、角色定位：“服务者”
重新确定政府和民众的关系，这是建设服务型政府一切改革的初始点。政府是公民为使自身过上满意的生活而做出的制度安排。政府的性质说到底是一个执行机构、服务机构。从本质上说，政府只是社会与公民普遍需要的一种工具而已。政府是为社会需要、社会利益而存在的，它必须为促进社会的发展和进步服务，为社会日益增长的物质和文化需求服务。因此，政府管理模式应体现为满足社会和公众需求的服务型管理。
三、职能转换：有限政府
伴随着市民社会的发展，社会自治能力显著增强，过去那种“强政府，弱社会”格局面临挑战，当代政府所面临的复杂性，动态性和多元性的环境，政府部门必须依靠与民众，企业，非盈利部门共同治理与共同管理。公共管理理论认为，政府职能的实现是以政府能力为基础的，缺乏有效能力的政府即使在法律上具有广泛的职能，实际上也不会真正有所作为。由于政府所赖以建立的权力资源、信息资源、人力资源等的限制，政府的能力必定是有限的，它不能承担无限的政府职能。
四、制度安排：民主政府
现代国家的公民需要民主，就像人类需要阳光和空气一样，它不仅是维持政府集体健康发展的必要条件，更重要是实现和保证政府公权力为公共利益服务的唯一可靠的依据。服务型政府正是与民主政治相匹配的政府模式，民主将贯穿于公共行政的全过程，将会成为政府提供公共服务的重要指导价值。在这种模式中，人民能够安排权力关系并因此而控制统治者，使其以公共利益为价值目标，最终为社会和公民提供优质、高效、便捷的公共服务。服务型政府最鲜明的特点应该是民主，即人民当家作主。只有这样，才能真正代表公众的利益，行使好人民赋予的权力。
五、制约机制：责任政府
责任意识是现代民主政治的一种基本理念。责任政府是服务型政府最基本的内涵之一；负责任，是现代政府应具备的主要品质。权力和责任应是对等的，政府作为公共权力的行使者，必须对社会公众负责。一个政府只有当它能够真正履行其责任时才是合乎理性的、道德的，才是合法的。对公民负责，就像医生要对病人负责、教师要对学生负责一样自然。从根本上说，政府的一切公共行政行为都必须符合和有助于公民的意志、利益和需求，都必须对公民承担责任。这种责任实质就是我们所讲的公仆责任，履行其社会义务和责任，接受来自内部和外部的制度控制以保证责任的实现。
六、服务程序：透明政府
管制型政府的很大特点是自我封闭，工作的内容和程序不向人民公开；广大公众没有知情权，获取信息成为一种特权。一些行政人员利用职权占有公共信息，作为寻租的工具；以权谋私、欺上瞒下，严重地影响了政府的形象。承认并保护公民的知情权，让公民知晓行政活动的过程和结果，对政府而言无疑是一个严峻的考验和一场深刻的革命。了解政府信息，掌握政府信息，是公民获得主人地位的前提条件和重要保障；公开政府信息，归还公民的知情权，体现了政府对公民法律地位与法律人格的深刻反省与体认。
七、行为准则：法治政府
传统上人们认为政府是用来行使权力，管理和约束别人行为的。事实上，政府作为社会组织的一个形态，有自己的自身利益，有使自己利益最大化的冲动；行政人员也有利用自己手中权力谋取个人利益最大化的心理，这就需要依法对其进行约束。在人们的公共生活中，对于人们的自由和权利的最大威胁，莫过于掌握政治权力的政府。在政府权力大于法律的条件下，在掌权者的权力不受到任何外在约束的全能政府所控制的社会中，个人的自由和权利是没有任何保障的。政府权力具有自我膨胀和自我扩张的内在趋势，极容易被滥用，而公民权利被侵害几乎就是必然结果，则公民让渡权利组成政府的公共目的就难以实现。因此，权力必须得到控制。
八、结果取向：高效政府
政府管理是一种集价值、知识、智慧和技艺于一体的工作，既需要科学合理的制度、程序和设计，又需要特定的人力资源和物质资源的投入；公共行政的运行成本来自公共财政，即用纳税人的钱为公民和社会服务，对绩效的追求自然应该成为服务型政府的题中之义。任何一个实际运行中的政府，都不仅是一种体制、一个体系，而且是一个过程。一个良好的政府必须是一个有能力的政府，也是有效能的政府。政府运行的一切主要方面和主要环节都必须遵循有效性的要求，形成以效益为主导的政府模式。
第二章服务型政府建设存在的问题及原因分析
第一节当前我国服务型政府建设存在的问题
建设公共服务型政府是我国地方政府在现实形势下做出的积极选择，目前已取得了一定的成效。然而，虽然我国对服务型政府建设的必要性和紧迫性的认识在不断深化，着手改革以往“重管理、轻服务”的政府管理模式，但由于公共服务型政府理论尚不甚成熟以及我国现行的社会经济环境等客观因素的影响，公共服务型政府的建设还存在着一些迫切需要解决的问题。
一、行政服务理念缺失
1.公共服务意识淡薄。受传统行政文化的消极影响，我国长期以来强调政府作为国家的伴生物，是一种凌驾于人民大众和社会之上的力量，由此形成的政府公共行政理念是：公共行政是直接维护政治统治的工具，忽视了公共行政提供公共服务方面的服务性作用。这种公共行政理念的缺失导致大部分公务员的“官本位”意识根深蒂固。在行政过程中，善于发号施令，对群众颐指气使，政府的服务往往是“门难进，脸难看，话难听，事难办”。一些领导干部和工作人员“为人民服务”的观念并没有完全树立，缺乏为人民服务的精神，服务态度很差，有的人竞聘公务员是为了当官发财、光宗耀祖，不是为民谋利益，严重违背了服务型政府的理念和宗旨。责任意识、服务意识、自律意识和观念的不到位，严重阻碍了我国服务型政府建设的顺利展开。
2.人民民主意识淡漠。许多政府领导和公务员还有“当官不为民作主，不如回家卖红薯”的思想观念。这种观念在封建社会，可能具有非常积极的意义，在现代社会就已经是远远落后了。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，一切权力属于人民，所以政府不能去替人民“作主”而只能由人民自己“作主”，行使做主人的权力。创建服务型政府，就是要求由广大人民来决定要不要政府服务?要政府服务多少?人民需要什么，政府就应该提供什么，而不是政府可以提供什么，人民就得接受什么。政府提供的服务必须是人民的自愿为基础和前提，不能带有强制性。同时，我国的“恩赐”观念和“管制”意识较为浓厚，受长期专制思想的影响，部分政府机关及其工作人员在一定程度上把为公众的服务当作一种“恩赐”。而且，现在有些行政管理部门及其管理人员，不是积极主动地为市场经济建设提供及时、高效、优质的服务，而是采取管、卡、多审批、多收费等方式来加强管理。政府在上述方面存在的不足，使得政府难以充分地服务社会和人民，也难以充分地发挥社会和人民的主动性和积极性。
二、缺乏完善的法律与制度的支持
1.公务员的绩效考评机制不健全，政府行为缺少法律约束。由于体制方面的制约，地方领导的绩效考核基本上是上级说了算，升迁、任免也基本上由上级决定，不免会造成各级领导为上级“服务”、对上级“负责”，而不是对公众服务、对社会负责的情况。其次，就我国当前的情况来看，服务型政府建设过程中没有规范服务质量标准的法律依据以及完善的赔偿责任制，公众对服务不满意或服务过程中合法权益受到侵害时，找不到相应有效的维权方式和投诉途径。建设服务型政府就要求修改或废除有悖于公民本位、社会本位精神的法律法规，同时要抓紧制定能够改善政府服务的相关法律，以确保政府各方面工作有法可依。
2.服务型政府所要求的社会保障制度不完善。当前，我国处于转型时期，各种矛盾凸现，为保持社会稳定，就必须尽快完善社会保障体系，对处于贫困线以下的农民和城市下岗职工要给予特别的关注。同时要推行重大决策论证制度和专家咨询制度，建立健全的听证体系。当然，有些地方已经推行了某些形式的政务公开和听证，但在各个地方政府的措施中只看到了简单的政务公开、公示和听证办法，并没有将其制度化，看不到具体的、可以明确验证的规定。如关于重大事项的公示、重要决策要进行听证，但所谓“重大”、“重要”没有具体的说明。这种情况下政府政务公开的随意性就很大，公开什么、听证哪项全部由政府说了算，公众还是处于听命的地位。
三、服务型政府建设流于形式
服务型政府是一种全新的现代公共管理模式，是政府从管理理念到管理方式、管理手段，从行政决策到执行、监督等整个公共活动各个方面的全面革新，是公共管理的一场自我革命，不能简单地等同于建一个“市长信箱”、设两个“局长接待日”、搞三个听证会或者建立一个电子政务，其功能也并非几个政务超市、行政服务中心所能比拟的。服务型政府的建设目的是有利于提高行政效率，推进政府行为公开化，为公民提供更便利的全方位服务。如果把这些“手段”、“工具”的使用当作服务型政府的终极目的来建设，理念、制度、体制等根本问题没有彻底解决，即使电子政务再发达，行政效率也不会得到提高，服务质量和水平也不能得到根本改善。服务型政府的核心应该立足于公民的根本利益，政府行为路径应该是由外而内的，即公民的期望决定政府政策设计的蓝图，公民的需求决定政府公共产品和服务的供给，公民的满意度决定政府政策执行的成效，公民的评价决定政府政策变迁的方向。只有着力于这些方面的制度建设，才抓住了服务型政府建设的根本。
四、公务员素质不能适应服务型政府的要求
当前，我国公务员整体素质不高，还不能适应服务型政府对政府工作人员的要求。公务员在进行决策时容易受到来自上级领导、机关单位同事等外界阻力的影响，在决策方案实施之后对实施方案后果的跟踪反馈不够，领导职务类公务员的民主决策意识有待提高。对执行中所发现的问题的处理方式欠妥当，在政策实施过程中欠缺灵活应对突发事件的能力。公务员服务素质方面，服务意识不强，服务水平有限，没有实现高效服务的要求。知识和技能结构老化，难以适应现代政府行政管理的需要，书本知识与实践知识之间的差距大，缺乏对相关法律法规的了解和学习，缺乏对新知识、新技术、新方法的学习。公务员素质的缺失无形地影响着政府服务质量的提升和整个政府的治理模式和管理方法。因此，政府公务员必须真正解放思想，摒弃一些传统的、有悖于服务型政府建设的观念，加强观念创新，提升个人的决策、执行能力和学习能力。
综上所述，随着我国民主政治的发展和民主制度的逐步完善，我国在建设服务型政府的过程中已经取得了相当可观的成就，这是不争的事实。但毋庸置疑也确实存在着诸多的问题和缺陷，必须加强观念、体制、制度等方面的创新，必须摈弃当前我国服务型政府建设中存在的各种问题，尤其要不断提高公共服务能力和水平，加强相关的制度建设，理顺政府的运作机制。否则，服务型政府的建设就难以取得满意的效果。
第二节服务型政府建设存在问题的原因分析
服务型政府建设实践中存在的不足，但这些也是具有普遍性，这些问题在我国地方政府建设服务型政府实践中不同程度地存在。分析这些问题产生的原因，就是：
一、一些政府部门官本位、权本位思想仍很顽固
形成“官本位”、“权本位”意识的原因很多，但最根本的原因就是计划经济体制所造成的政府对一切社会资源的绝对支配权，政府在拥有了对社会资源的绝对支配权的同时，也就拥有了对公众享用公共资源多少的分配权，这样就形成了政府在国家和社会生活中的绝对主导地位和公共权力无所不在、无所不能的问题，而公民则对政府形成绝对的依赖。“官本位”、“权本位”思想对公众心理和行为所带来的影响则表现为；遇事总希望政府和官员替自己做主，而不是求助于自己和其他社会自治组织；从心底里就认为官员是高于自己，主宰自己的人，而没有意识到自己是国家和社会真正的主人；遇到不公正待遇，小则忍之，大则采取越级上访甚至其他极端手段自己解决，而不是求助于正常的法律途径；当官员提供了一些本应该提供的服务时，总是感恩戴德，而不是坦然受之等等。总之，公民的公民意识和权利意识还很淡薄。这种状况随着改革开放步伐的加快和政府职能的转变己经有了很大的变化，但“官本位”、“权本位”意识依然根植于部分官员和公民的头脑之中，并直接地影响着他们的行为选择也是一个不争的事实。不改变“官本位”、“权本位”意识，要建设一个以公民为本位的服务型政府无疑就是一句空话。
二、政府职能转变滞后于市场经济发展
应当说，从1982年到2003年，进行了五次大规模的政府机构改革，深刻触动了过去的全能型政府管理模式，政府职能己发生了多方面的积极变化。不过，政府职能转变还不到位，还存在一些不尽如人意的问题，主要表现在以下方面：一是政府职能界定不清，存在着政府管理的越位、缺位和错位现象。目前，各级政府仍然管了一些不应该管又管不好的事，政企不分、政资不分、政事不分的现象还广泛存在，致使企业行为和市场运行扭曲；而不少应该由政府管的事情却没管或没有管好。二是行政管理体制未发生根本转变，不能很好地适应市场经济的要求。政府机构重叠，一些部门之间职责不清，政出多门的现象仍然比较普遍。三是政府规模膨胀。由于政府干预市场和企业的微观经济活动，热衷于兴办各种事业，以及过多地依靠行政手段进行管理，其结果是造成政府规模过于庞大和人浮于事。政府职能的这种现状，带来了很多与服务型政府相背离的问题，在政府服务上，提供的公共服务职能严重不足。
三、公务员整体素质还不适应服务型政府建设要求
虽然近年来公务员队伍年龄结构、学历结构、专业结构、能力结构不断优化，整体素质不断提高。但是，与建设服务型政府的要求还有差距，主要表现在：一是大局意识还不是很强，想问题办事情只围绕局部、围绕小团体，而围绕大局开展工作的主动性不高；二是法律意识还比较淡薄，不善于运用法律手段管理经济社会事务，依法执政、依法行政、依法办事的本领还不高；三是开拓进取的精神比较缺乏。这些问题的存在影响着服务型政府建设进程。
第三章构建服务型政府的基本要求和完善措施
第一节构建服务型政府的基本要求
一、准确把握市场经济条件下的政府角色
改革开放以来，我国经济建设取得了巨大成就，这其中，政府强大的经济主导职能起了至关重要的作用，政府也相应地成为经济建设型政府。然而，随着经济体制改革的深入和市场经济体制的完善，政府主导型经济也必须朝着市场主导型经济转变，充分发挥市场机制的自主性和独立性。从政府命令型经济到政府主导型经济，再到目前全力实现的市场主导型经济，这是市场化改革的轨迹，也是经济建设型政府向服务型政府转变的过程。市场经济要求政府必须由操纵经济变为服务经济，纠正“市场失灵”，弥补市场缺陷。政府的服务就是要适应市场主导型经济的发展潮流和要求，重新确定自己的服务范围和方式，在提供公共产品方面发挥关键作用，一是提供使市场能够有效运转的规则；二是在市场不能发挥作用的地方，进行纠正性干预。就规则而言，政府不仅是制订规则，而且要实施规则，确立法律和秩序，保护财产权利，否则经济发展将会受到严重阻碍，导致交易费用过高。因此，政府在处理问题时，应该对市场采取更为尊重的态度，政府的补救只是为了帮助市场更好地发挥作用，而不是取代市场。
二、牢固树立和落实科学发展观
改革开放二十多年来，“以经济建设为中心”的经济政策和发展理念，有力推动了中国经济建设持续快速发展，但优先经济单一目标也带来了一系列目前函待政府解决的社会问题，各种社会利益关系的调整和重大社会问题的解决是实现经济持续增长的重要前提，“促进社会和经济的平等是达到实质性的生产增长的先决条件”。解决这些问题的关键是要牢固树立和落实科学发展观，努力构建和谐社会。
践行科学发展观需要我们进一步转变政府职能，在不削弱政府在经济建设中的地位的同时，强化其在公共服务和社会协调发展中的功能，定位于推动经济社会整体发展，从优先经济单一目标向优先社会整体目标转变，解决经济社会发展失衡问题，创造更多的就业岗位，把贫富差距约束在经济良胜循环和社会公众所要求的限度内，逐步缩小城乡发展和区域发展的差距，寻求符合国情的共同富裕之路。加快建设服务型政府，不仅是经济转型的客观要求，也是社会转型和社会全面发展越来越迫切的内在需求和重要保障。
实践己经表明，政府能否在推动经济又好又快的发展中有效地发挥作用，关键是能否妥善解决失业问题、收入分配问题、社会信用和市场秩序等社会问题。这些问题解决得好，经济发展就有了可靠的社会环境，这些问题解决不好，经济发展就会受到很大制约。
三、必须对政府管理方式进行根本性变革
传统经济时代的审批经济在不断完善市场经济的过程中己成为经济发展的制约。现行的行政审批制度与社会经济发展的矛盾日益突出，如审批事项过多，审批范围太大；审批环节过多，审批周期过长；审批事项法律依据不充分；审批责任不明确，监督机制不健全，审批弹性强等。重权力、轻责任，重审批、轻监管的现象还比较普遍地存在。能够适应市场经济需求，有效发挥监管作用的机构尚未建立起来，或不能真正发挥作用，机构的设立缺少市场根据；机构重叠，职能交叉，缺乏统一协调，政出多门的现象仍然存在，导致机构缺乏应有的效率与活力；经济管理方式未发生根本的转变，“全能政府”的大包大揽仍不同程度地存在，以行政审批制度为基础的行政垄断是中国经济生活中存在的特殊现象。在传统经济时期下，审批是政府控制和管理经济和社会生活的最基本的手段。而市场化的一个重要内容就是要尽量减少和取消政府管制和审批，改由市场主体自由进出、自由选择、自主决策。
应当说，经过多年的努力，我国的行政审批制度改革取得了很大进展，但还应适应市场经济发展的需要，进一步加大力度，大幅度地削减行政审批，促进生产要素的自由流动，使其在市场竞争中优胜劣汰，优化组合，内容主要包括：完善立法，推动政府工作的法制化，规范市场经济条件下的财产关系、信用关系和契约关系，维护市场秩序，保证公平竞争，建立和完善社会保障制度和社会服务体系等社会公共产品和公共服务，并且通过电子政务等手段，实现政务分开、政企分开，把对企业经济活动的事前审批改为事中的监管和事后的奖励惩罚措施。
四、大力推行依法行政
依法行政是指政府的行政依据是法律，不能是行政官员的道德、判断，要求政府公务员首先必须服从法律，受到宪法和法律的严格制约，权力的运行必须在法律的范围内；行政行为必须有明确的界限，并且具有明确性和可预见性，而不是模糊的和随意的。实现由行政控制型体制向依法行政体制转变，是建设服务型政府的必要条件。依法行政，就需要创造良好的法制服务环境。社会主义市场经济是法治经济，是信用经济。政府的服务职能就要以制度建设为核心，积极推进依法行政，努力建立起依法办事、依法行政、遵纪守法的法制环境和诚实守信的信用环境；社会主义社会是法治社会，政府依法行政才能在全社会树立良好的公众形象和发挥引导示范作用，培养民众的法律意识。一方面，政府应围绕依法行政的执法体系，完善政务公开、行政处罚、行政复议和行政诉讼等现代制度；另一方面，应进一步加大执法力度，坚决做到有法必依，违法必究，建设公正、公平的法制服务环境。
第二节构建服务型政府的具体途径
一、强化服务意识，树立服务理念
强化服务意识，树立服务理念。多年的发展实践已告诉我们，思想上的差距和观念上的落后是导致政府管理失误的根本原因，政府转型的关键在于政府官员行政理念的改变。首先，应建构公民社会理念。在传统社会是以强制性的政治法律手段调节各种关系，而公民社会是则以自由、平等的契约关系来协调各方利益。众所周知，在计划经济体制下，中国政府倡导强烈的“国家”和“集体”理念，认为公民的个人利益是渺小的、微不足道的，根本不存在“公民社会”理念。改革开放以来，特别是社会主义市场经济体制的确立以及加入WTO后，更加速了“公民社会”意识的普及与发展。当达国家政府都是建立在公民社会基础上的，政府行使的公权力的本质是公民社会权力的让渡，个人集权或寡头政治根本没有生存空间。因此，我国政府机关及其工作人员必须树立“公民社会”意识，才能从根本上实现政府转型。其次，要建构政府服务理念。在政府管理过程中，行政法规和政府行为都应体现和贯彻为公民服务的理念。这样不仅能够缩减行政管理的成本，也有利于提高政府在公民心中的声誉和威望。
二、加快职能转变，构建相对完善的公共服务体系
构建相对完善的公共服务体系。在加快政府职能转变的过程中，应侧重强化政府服务方面的职能，这是构建现代服务型政府的核心问题。在市场经济体制下，要求政府必须履行好经济调节、市场监管、社会管理、公共服务这四项职能。在提高公共管理质量和公共服务水平上，认真解决好“越位”、“错位”、“缺位”的问题。首先，应解决好政府管理的“越位”问题。要改革过去包揽一切的管理体制，缩小和分解政府的管理权限和范围，把不该由政府承担或承担不力的职能合理转移，实现政府与企业、社会、市场之间合理分工。其次，应解决好政府管理“错位”的问题。要认真理顺中央和地方之间、政府内部各部门之间的职能关系，合理界定各级政府、政府各部门的职能界限，明确各级政府、政府内部各部门的职责范围，避免因分工不当、责任不清导致政出多门，交叉错位。再次，应解决好政府管理“缺位”的问题。要注意防止政府在社会管理和公共服务上“缺位”，切实加大宏观调控、整顿规范市场秩序、基础设施建设和社会公共事业的发展以及促进社会公平等方面的工作力度，把应该由政府承担的责任承担起来，避免社会管理出现断档，公共服务出现真空。
三、推行电子政务，完善政府管理机制
现代信息和通讯技术的发展，对政府管理的理念、政府治理的结构、政府程序和工作流程，政府政策和政策制定都发生了重大的冲击，信息化在促进政府反应力，提升政府沟通效率，提高决策质量和水平，人力精简和有效运用人力资源，节约政府开支与经费，扩大公民参与，创新政府服务等方面均显示了其比较明显的优势。电子政务的广泛兴起，其实是政府运用科技手段完善管理机制，从而旨在规范政府行为，实行协调一致的高效运。利用电子政务完善政府管理机制表现把电子政务科技与政府决策、执行、监督相协调的权力运行机制相集合起来。首先，推行电子政务，能够促进政府的科学决策。2007年7月18日，中国互联网络信息中心(CNNIC)在京了《第20次中国互联网络发展状况统计报告》。报告显示，截止2007年6月30日，我国网民总人数达到1.62亿，半年来平均每分钟就新增近100个网民，半年的增长接近去年全年的增长量，互联网普及率也达到了12.3%；宽带网民数达1.22亿，手机网民数较去年翻了2.6倍，已有4430万人。因此，毋庸置疑网络已经成为表达民意的首要媒介，那么，政府决策机构应通过建立电子政务拓展民意反映渠道，广泛收集民情，了解民意。同时，电子政务系统可以为经济、社会决策提供必要且充分的决策信息，可以实现信息及时准确的获取、反馈信息的顺利传递和决策信息的适时，避免经验决策失误和信息不完全导致的盲目决策，促进政府的科学、透明地决策。其次，电子政务有利于促进政府依法执行决策，按法定程序办事。再次，推行电子政务，有利于完善有效的内外监督机制。通过电子政务，政府上、下级之间和政府各部门之间可以互相监督；电子政务为公民提供了网上参政议政的渠道，有助于发挥社会对政府的外部监督作用。因此，建立完善的电子政务系统不仅能够提高公共行政效率，更重要的是它能够对权力进行有效制约和监督，防止政府官员和社会组织之间的违规行为，促使政府依法行政、提高其施政能力。
四、构建绩效评估体系，强化各绩效评估制度的作用
一要加快政府绩效评估的法制化建设。在我国，政府服务提供尚未实行严格意义上的绩效管理，原因在于我国还没有对政府绩效方面专门立法。在政府绩效评估过程中会出现许多问题，要求必须有相应的法律保障才能有效地推行政府绩效评估工作。因此，当务之急是做好政府绩效评估的法制化建设，通过立法并且积极探索以公众满意度为取向的绩效评估机制，才能改变政府官员只对上不对下负责的工作导向。二要建立符合国情的政府会计制度。当前，许多国家都已经建立了政府会计制度。政府会计制度的建立，实际上是要求政府就其资源的使用和管理情况进行全面核算、反映并向社会公开，是政府履行其报告责任的一部分，同时建立政府会计可以为政府绩效评价提供信息基础。作为计划经济产物的我国预算会计体系由于其自身存在的制度性缺陷，已不能适应经济的发展，迫切需要建立一个既能全面反映政府的各项经济活动，又能有效解脱政府的公共受托责任的会计信息系统。因此，应加速我国的预算会计向政府会计转变。三要规范政府绩效评价主体。政府绩效评价应由谁来实施，需要由明确和科学的政策来作出规定，只有这样才能将这项工作真正落实到实处。目前政府绩效评价要有人大、上级政府、政府的主管机关来确定由谁来开展政府绩效评价工作。但同时，实施这一工作的主体也必须具备一定的资格条件。只有有资格的、有一定专业胜任能力的组织来开展评价工作，才能科学地做出评价，实现评价目标。四要建立绩效计划与绩效报告制度。绩效计划应凭借可计量的方式提出对其业绩的衡量指标体系，以及相关的评价标准。同时政府及其他的预算使用单位，应提交绩效报告，以反映其绩效计划中目标的实现情况。政府绩效计划与政府绩效报告是政府绩效评价的前提条件。没有绩效计划，就没有绩效评价的标准；没有绩效报告，取得政府绩效评价所需要的绩效信息就变得非常困难。因此只有建立完善的绩效计划和绩效报告制度，才能更好地开展政府绩效评价。五要完善政府绩效审计制度。政府绩效审计实际上就是对资源节约与浪费情况，投入与产出关系及完成预算或计划目标状况进行的审计。
五、构建人才开发体系，着力加强公务员队伍建设
构建现代服务型政府，必须培养和造就一支高素质的公务员队伍。但从现实情况看，我国公务员队伍尚存在着数量过于庞大，结构不够合理，总体素质不高的问题。要想解决好这些问题，还必须在控制数量，优化结构，提高素质上狠下功夫。首先把好“入口”关。要进一步加强编制管理，严格控制编制总量，尽量做到增事不增编，减事就减编，坚决杜绝超编进人的现象。在录用国家公务员时，一律要按照公开、公平、公正的原则，做到“逢进必考”，避免任人唯亲。要通过严格按照公务员录用的法律法规，履行选人程序，确保用人质量，真正把那些政治合格，作风正派，具有一定业务专长的优秀人才吸收到国家公务员队伍中来，以适应现代服务型政府的需要。其次疏通“出口”关。要转变观念，增强卸下包袱的紧迫感，建立健全疏通出口的规范制度和操作程序，严格把握政策界限，积极推行辞职、辞退制度，对那些工作涣散、不能胜任工作的，要及时调离岗位或辞退。对那些违法乱纪者，绝不能姑息迁就，要坚决予以查处，及时清除公务员队伍。第三要加大培训力度。要采取多种形式、切实加强公务员队伍的政治、文化和业务培训，以不断提高公务员队伍的整体素质和为人民服务的本领。现代公务员培训过程中更注重能力的建构，其中包括公民导向、服务观念、敬业精神、团队合作、抗压能力、自我管理、人本精神、重视绩效、持续改善九项能力特质，这不仅仅是从政府角度需要每一位公务员必须具备的能力开发要素，更是每一位公务员个体对自身能力发展与完善的9项修炼，不断进行能力的强化，才能通过优质的服务满足民众的需求。第四要建立长效机制。要把公务员队伍建设作为构建现代公共服务型政府的一项主要任务来抓，认真制定科学的发展规划，按照国家公务员条例和有关规定，根据新的形势和任务的要求，建立和完善竞争择优的选拔机制，适应社会需要的培训机制，开放灵活的流动机制，能调动积极性的激励机制，使公务员队伍建设尽快步入法制化、制度化、规范化的轨道。
第四章结论
通过研究，笔者认为服务型政府最核心的确认点应该包括以下方面：
第一，服务型政府应该是彻底实现以人为本的政府。“以人为本”关键在理念上的变化，在政民关系上的调整。服务型政府建设是对传统政府模式的根本转变，从“以官为本”到“以人为本”，根本理念涉及到“官本位”还是“民本位”，“政府本位”还是“社会本位”。因此，服务型政府绝不是一个说法、一种提法的问题，它在实质上是政治体制的重大转变。
第二，服务型政府应该是把服务作为根本使命的政府。总书记说“怎么样以人为本，很复杂也很简单，你就从群众最现实、最直接和最关心的问题抓起”。其实，各级政府如果这样做，很多问题就很容易解决了。
第三，服务型政府应该是与民融合的政府。内在的融合、意见的沟通、意见的统一是非常重要的。如果两个事物己经完全对立起来再融合就是很困难的。政府的服务与人民当家作主两方面必须融合，在融合的基础上才能把二者统一起来，否则服务型政府就无法从根本上实现。
第四，服务型政府应该是严格依法行政的政府。行政必须依法，这不仅仅是说行政不要违法，而是要以法律做依据，法律上没有让做的，就不能够做。
第五，服务型政府应该是被民监督的政府。特别是应当全方位地受到人民群众的监督。失去民众强有力的监督，就无法保证服务型政府的正确走向。而失去民众的监督，也必将导致腐败的出现，一个腐败的政府永远建设不成服务型的政府。
第六，服务型政府应该是承担着服务责任的政府。服务需要有救济，在服务不好、服务失败甚至服务失误造成重大损失的时候，要有救济的渠道。过去我们把服务看做一项义务，现在我们应该把它看做一种责任，而责任就具有法制性的根据，具有必然性的要求，具有被追究性的保证。对不作为、不按照标准作为、造成重大损失的都要进行追究。
第七，服务型政府应该是与社会共治的政府。政府必须承担大力发展非政府公共组织的任务，最终建立起与非政府公共组织共同服务的体制。
本文的不足之处主要有：一是全文的论述缺乏数据分析做支撑，比如对于如何建立起一套科学有效的服务型政府指标考核体系没有涉及。二是对于西方的服务型政府建设与中国特色社会主义服务型政府建设的区别没有在深入分析的基础上进行准确界定。
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