转型期的政府管理小议

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摘要：政府规制是政府部门依据有关法规直接对微观经济活动进行规范、约束和限制的行为。它是对市场失灵最通常的回应。现阶段我国政府规制的面貌有了很大的改观，但理论和实践都证明，政府并不是全能、完美的，也会由于自己的缺陷而产生失误，即“政府规制失灵”。政府规制失灵除了具有一般意义上的原因外，更有其特殊的背景与根源。结合我国处于转型期的特定背景，借鉴国外政府规制的理论和实践经验，笔者认为解决中国政府的规制失灵问题，除了政府要放松规制外，还要矫正政府失灵，对规制者进行规制，从而完善市场经济建设中的政府规制。

关键词：转型期政府规制规制失灵

我国正处在从计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的转型期。随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，市场经济机制天生固有的功能局限——市场失灵，已逐步暴露出来。这为政府干预市场提供了客观的依据。一般来说，对于市场失灵，政府可以采用提供纯粹公共物品、宏观调节、微观管理等手段加以克服，特别是作为微观管理重要组成部分的政府规制在克服不完全竞争、信息的不完全性、交易费用、正外部性、负外部性等市场失灵方面能发挥重要作用；从理论上说，政府作为“道德人”，对市场失灵进行规制，维护市场经济的有序发展，这是政府必须履行的职能之一。但是政府作为现实中的“经济人”，政府不是没有自身利益和缺陷的、理性的行为主体，现实中的政府规制行为正是在责任机制和利益机制两种动机的共同左右下发生的，是两种动机产生“合力”的结果。转型期，由于历史及制度、体制不完善等方面的原因，政府在履行规制责任、实现公共利益的过程中，往往偏离公共利益的目标，这就在市场失灵的同时产生另一种失灵，即政府规制失灵。

对于什么是政府规制失灵，学术界还没有统一的界定。根据暨南大学李郁芳教授的研究，我们可以从定性与定量两个角度来对规制失灵进行界定。从定性的角度来看：首先，政府规制失灵属于政府失灵的范围，是政府失灵在微观规制领域中的表现，是政府在力图弥补市场缺陷的过程中不可避免地产生的另外一种缺陷，使之不能达到预期的社会公共目标或损害了市场组织的效率或带来自身的低效率。其次，政府规制失灵是在市场经济条件下政府为了克服市场失灵时引起的另一种缺陷。从定量的角度来看：经济学家更多地是从效率损失的角度来分析规制失灵，政府规制失灵意味着规制成本超出了规制收益。

一、政府规制失灵的表现

1.规制过度

我国的政府规制与西方国家的政府规制存在很大区别。西方国家规制之所以出现，很大程度上是因为存在市场失灵，而我国的政府规制带有更多强制性的色彩。计划经济时期，政府规制无处不在，与其说我国政府规制是为了解决市场失灵，不如说是为了消灭市场更确切些。改革开放后我国政府规制，不是解决市场失灵，而是计划经济的惯性和本能。从政府规制的背景来看，30年的高度集中的计划经济体制排斥市场机制的作用，资源配置方式的行政化、计划化力量，在我国经济体制运行的过程中形成了巨大的惯性，造成了无可匹敌的国家授权下的垄断力量和官本位的烙印。与此配套的政府规制是政府对微观经济主体的活动所进行的全面的直接干预，建立什么样的企业、在哪里建立、企业生产什么、生产多少、生产的产品卖给谁、价格如何等问题都由政府确定。实行改革开放以后，特别是1992年十四大的召开，首次明确提出要建设社会主义市场经济，我国从此进入了由计划经济向市场经济过渡的阶段。这个时期的政府规制是一个混合体，即不可避免地带有原有计划经济的影子，又必然包括了构建市场经济体系的一些新的制度和措施。与市场经济国家相比，我们的政府规制涉及面广，对企业的影响程度深，突出表现为规制过度。

现行的政府规制内容相当广泛。在垄断方面，主要针对传统自然垄断领域，内容涉及电力、城市供水、城市燃气、公共汽车与地铁、电信、公路、铁路运输、管道运输、航空运输、水路运输等。现行的规制措施主要有两种，一是准入规则，其形式有国家垄断、申报、审批、许可、营业执照标准设立。二是价格规制，主要针对自然垄断领域，方式主要有法定价格、地方政府定价、行业指导、标准等。现阶段，政府规制的权力归属是：从中央到地方几乎所有政府机关都拥有规制权力。

政府规制超越了其应有的弥补和克服市场失灵的范围，抑制了市场经济的内在活力和正常发展，使企业缺乏竞争活力，造成资源配置的扭曲，并为寻租活动的产生提供了土壤。

2.政府规制缺位

政府规制的缺位即指在需要行使规制的地方出现了政府缺位，市场失灵现象得不到抑制，社会福利水平下降。体制转轨中，政府规制缺位的主要表现是对市场竞争秩序维护的不足，对消费者保护、健康和卫生、环境保护等方面的不足。政府规制缺位的后果是严重的，如：产品质量低劣、假冒伪劣现象泛滥，环境严重污染得不到有效制止，消费者的生命安全受到严重威胁等等。

3.规制机构运行的高成本、低效率

政府规制虽达到了弥补市场失灵的目的，但成本昂贵、效率不高甚至可能出现效率低于规制实行前的情况。政府规制机构运行的高成本、低效率主要表现在：规制机构庞杂，协调困难；规制工作缺乏竞争力；缺乏降低成本的内在驱动，不能正确评估运行效率，监督信息不完备，缺乏对规制者主体的规制。

二、政府规制失灵的原因

1.一般意义上的原因

政府规制失灵一般意义上的原因指的是市场经济条件下政府规制失灵的共性原因。只要是市场经济，政府规制失灵都可能出现。一般原因又可以从经济和政治两个角度来分析。

从经济角度看，政府规制失灵首先在于政府部门所得信息的不完全性决定的有限理性。政府信息不完全性是由于以下原因造成的：其一，公共部门不可能拥有完全的信息（其实任何人都不能拥有完全的信息，因为信息的完全是相对的，信息的不完全性才是绝对的），而人们对信息的识别能力则是有限的。虽然政府具有信息识别、分析和处理的优势条件，但试图拥有完全信息的能力仍然是有限的。这就意味着政府选择规制政策、制定规章或制度时可能会犯错误，从而不仅达不到预期的规制目的，甚至离目标更远。其二，企业不会把它所知道的信息告知政府，甚至还可能提供虚假信息，政企之间的这种博弈加重了政府的信息不完全性和决策失误的可能性。其三，由于缺乏有效的利益和责任激励，规制者不一定有积极性去获取有关信息。

其次，政府规制的目的不仅是解决问题，还必须经济有救地解决问题，规制需要付出一定成本，当其成本高于规制者的最终收益时，则规制结果得不偿失，政府就会选择不规制。

从政治角度看，其一，政府的“道德人”假设与政府官员的行动目标之间存在差异和矛盾。从理论上说，政府作为公益人必须代表公共利益，谋求公共利益的最大化。然而，现实中的政府是由具体的人组成的，他们不可能是不食人间烟火、完美无缺的，他们的利益和行为目标并不一定具有与公共目标和社会福利最大化保持一致的必然性。当二者发生矛盾时，就有可能出现政府官员为追求自身利益而做有害于公共利益的决策。

其二，政府所具有的自由裁量权，使得规制可能引起再分配上的不公平和“寻租”的产生。政府规制以有关法律、政令及规章为基础实施。一般来说，相关的法律只提供了规制的原则和准则，大量具体而详细的规则有待进一步的完善和规定，所以规制者拥有一定程度的自由裁量权。因此，有关利益集团便会通过合法或非法的途径“购买政府”，对政府规制政策施加影响，使之对自己有利，这种行为就被称为“寻租”。同时由于政府官员也有追求个人利益最大化的动机在这种情况下，大权在握的政府官员极有可能做出“有利于提供报酬的人，从而损害公众利益的行”。可见寻租因政府干预成为可能，又必然因这种干预的过度且缺乏规范和监督而成为现实。其三，由于政府行为难以监督，行为效果难以测量等原因，引起对规制者的监督缺位。一方面，规制者也是垄断者，其行为是难以监督的。在缺乏监督约束的条件下，权力没有权力来制衡，规制没有公众来评价，这就在客观上为规制失灵的产生提供了土壤。

2.特殊原因

从特殊性的角度看，政府规制失灵与我国转型期的政治经济条件密切联系，主要有：

首先，政府角色的冲突和错位。政府规制过程有三个相互独立的主体，即决定对某行业进行规制的立法机构、具体实施规制的行政执行机构以及被规制对象。长期以来，我国对自然垄断性质突出的基础设施产业实行的是政府垄断经营的管理体制。在这种体制下，电力、通信、铁路运输、煤气和自来水等基础设施产业的主要业务是由中央政府或地方政府的企业独家垄断经营，政府既是政策的制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者。政府有关部门对自然垄断行业的进入、价格、投资等都实行了严格的规制政策。作为规制者的政府主管部门与企业之间政企不分甚至政企一体化的问题十分严重。因此，在规制实施中所涉及的不同主体，实际上三位一体，彼此间并不相互独立，缺乏必要的制度制衡，所谓的规制实质不过是自己管自己。同时，各省市所辖的规制机构，由于它们主要是对本地政府负责，因此在规制中往往要听从本地政府主要领导的指令，要顾及本地的经济发展和政府的形象。这样，规制机构就很难站在公众利益和国家利益的立场上严格进行执法活动。

再次，受规制市场不健全、欠完善，以及我国干部考核制存在缺陷。在我国的受规制市场上，虽然企业和消费者都有自身利益最大化的目标，但立法者和规制者却不用追求选票数的最大化，因为我国的干部考核是上级对下级的考核，考核中很少把群众满意度作为重要因素加以考虑。因此，企业和消费者在很大程度上依附于政府，能够充分表达自身利益、进行合理博弈的独立、成熟、强大的企业主体和消费者主体尚未形成，这就在客观上为政府规制机构漠视企业和消费者利益、操纵规制过程或滥用规制权力提供了可乘之机。

最后，存在政府规制职能正常发挥的制度障碍。目前，政府规制从机构到规则都还处于建立过程之中、远未完善，其作用范围受到很大的限制，使之无法正常发挥自己的作用。而原有的计划性政府管制的制度基础尚未完全消除，仍具有强大的惯性。政府官员对计划管制的机制、方法也都驾轻就熟，习惯于用计划管制的手段来管理市场经济。从一定意义上说，转型期的政府规制失灵就是政府职能尚未实现彻底转变、政府规制制度远未完善、难以发挥作用所造成的。

三、解决政府规制失灵的对策

从国际经验看，解决规制失灵的基本思路有两条，一是放松规制，引进竞争机制；另一条是把激励机制引人规制，对规制进行改良。随着中国加入WTO，随之而来的经济规则的一体化及日趋激烈的政府间的竞争，将我国传统的政府规制体系推到了改革的最前沿。对此，笔者认为：中国的问题不是不要政府规制，也不是简单地放松规制或缓和规制，而是如何通过采取一些有效措施把规制从一系列的困境中解放出来，并进而实现良好规制，让政府规制真正发挥其优势和作用，最终使政府规制成为一种高质量的政府治理工具。而要达到这个目的，需要做到：

1.矫正政府失灵，对规制者进行规制

首先，确立有限政府的观念，从制度上约束政府规制行为。要确立有限政府的观念，以制度的建设和法制的完善来防止因权力的滥用而损害公共福利。其中，宪法制约和行政法治不失为矫正政府失灵的好方法。我们当前最紧迫的任务就是要拿起法律的武器，通过制定一系列合理的制度结构来对参与规制立法和具体执行规制的成员的自利性行为和投机行为进行约束，尽快建立起一套较为完善的宪法救济制度，实行行政法治，以矫正规制目标的偏差。

其次，合理界定政府规制的边界。实行民主化规制，使相关利益各方能够依照程序进行磋商和协调，将政府规制权力行使的界线界定在不侵害国民和企业的自由权利之上。具体限定如：第一次限定，政府作用应严格限制在市场失灵的范围内；第二次限定，政府干预应限于能够修补的市场缺陷之内；第三次限定，政府干预应同样要遵循成本收益原则。

其三，建立地位独立、规制中立、有足够规制授权的规制机构。政府规制机构要想真正成为各方利益的协调者，就必须超脱于具体的利益纠纷之外，具有较大的中立性、独立性。为防止来自地方政府和行业管理部门的干扰，中国需要设立一批直属于全国人大的执法机构，并在各地设立垂直领导的执法机构，以保持其中立性。合理、明确划分中央和地方规制机构的规制权，使二者各负其责，互相监督。

最后，推行政企分开。在进一步转变政府职能的基础上，推进政府机构改革，将政府的规制者职能和所有者职能分开，交由不同的行为主体承担，这才能保证规制机构的公正性。而推行政企分开关键就是政资分开。政资分开，有助于界定政府职能，提高政府效率，减弱行政干预，但又不放弃政府的责任和权利，政资分开的制度本身是约束政府各级领导滥用权力的办法之一。

2.放松规制，培育产权多元化市场

放松经济性规制，是以向规制产业引进竞争机制为目的。目前，在我国经济运行过程中，比较统一开放的全国性市场体系并没有真正形成，而是被各级行政部门和地方政府的“条条”与“块块”不同程度地分割。市场准入仍受到行业主管部门的严格限制。为了消除垄断行业的非效率性，可以采取通过引人民间投资主体自由于进人竞争性环节，或是能够参与垄断环节的特许权竞争等民营化形式，对现有垄断企业进行股份制改造，使其成产权多元化的现代公司制企业，培育不同的市场交易主体，完善市场交易机制。

3.加强对规制者的监督

首先，建立透明开放的政府规制程序，透明性要求规制机构的规制依据、规制过程和规制结果必须对公众公开，接受公众监督。其次，健全社会监督体系，建立各行业的消费者组织，建立健全听证会制度。公众参与是保证规制机构独立性的一个重要方面，任何规制政策都是政府规制机构，企业和消费者各方利益相互博弈的结果，因此规制政策制定过程中，必须吸收消费者企业等各方利益集团的参与，通过听证会这种方式，各利益相关者集团的代表可以阐述自己对相关决策的观点，从而保证规制机构可以听取各方的意见，以保证规制政策制定的公正平等。最后，加强司法审查。加强对于公权力行使过程的违宪审查、司法审查、上级监督、专门监督等国家权力性监督，真正实现以权力监督权力的硬约束机制。

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