区域政府监督体系创建

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一、区域公共管理政府合作治理的理论模型

传统的行政是行政区行政，即通过官僚制的组织形式，对所管辖的行政区域内的公共事务进行管理。在官僚制的行政管理体制之下，通过设立官僚制的组织体系和层级节制的权力运作，“将各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个指挥统一的指挥链，沿着自上而下的等级制，由最高层的组织指挥控制下一层级的组织直至最基层的组织”，“这种层级节制的权力体系可以使组织中的每一个成员都能确切地知道从何处取得命令以及把命令传达给何人，它有助于克服组织管理中的混乱现象，提高组织的工作效率”［1］。但是，对于跨界的公共事务的治理，行政区行政是难能为力的。这是因为，“行政区划是国家权力的空间或者地域的分割和配置，它构成了行政权力行使的地域边界。在一级政府的地域管辖范围内，地方政府独占本区域内的行政管辖权，其权力行使的法律效力范围限于行政区域内部，对其它无行政隶属关系的行政区域内部事务无权干涉”［2］。这时可采取跨界的公共事务治理（区域公共管理）模型区域公共管理之所以需要区域政府合作治理，源于区域公共管理的治理模式与行政区行政的治理模式有所不同。在图1中，作为行政区行政的管理范式，政府A、政府B在各自的行政管辖范围内可以通过国家授予其的行政权力行使权独立行使公共权力，使得其管辖范围内的公共事务得以强制性解决。而在图2的区域公共管理权力行使方式模型中，区域公共问题的治理不是哪一个政府即可以解决。如要解决区域公共管理问题，要么在政府A和政府B的交叉领域形成一个新的政府或者把政府A和政府B合并，使区域公共管理问题变成行政区行政问题，区域公共问题由“外部化”变为“内部化”；要么在现有政府A和政府B的基础上进行政府合作治理。很显然，作为第一种通过行政区划调整的方式，尽管在一定程度和形式上能解决区域跨界治理问题，但是，从长远来说，行政区划调整并不能解决所有区域公共管理问题。如骆勇、赵军锋认为，“‘区域’的界限是永远存在的，扩大或划小行政区域，只是行政区域空间结构的简单整合，不会对行政系统的治理形态产生质的影响，‘行政区行政’、‘行政区经济’现象仍会出现”［3］；刘亚平认为，“行政区划是历史行政的，经过长时间的磨合，各地居民已经形成了一定的习惯，过于频繁的调整打破了居民的生活习惯，认同新的区划需要相当长的适应。”“对现行的行政区划进行重新调整，涉及政治、经济、文化等各个方面，很可能是一项比需要解决的问题本身还要困难和复杂的工程。因此，它最好被当做最后的救济，在有其他方法可以调整地方政府间竞争时，尽量不要采用行政区划的方法。”［4］这样，解决跨界区域公共问题的最理性的方法就是实行第二种方式———区域政府合作方式。“区域公共管理是基于公共物品治理之上的共同管理，诸多形式的地方政府间关系是平等的关系。在构建区域公共管理模式时，横向的地方间结构框架必须是在对等基础上的合作。”［5］

二、整体性治理对区域公共管理政府合作治理的价值分析

“整体性政府”是西方国家继新公共管理运动之后，于20世纪90年代中后期开始的第二轮政府改革运动的新举措。1997年，英国首相布莱尔在《公民服务会议》上首次提出“整体性政府”施政理念；1999年，英国政府出版《现代化政府》白皮书，制定了一个推行“整体性政府”改革的10年规划。从理论渊源上来看，整体性治理的出现是对传统公共行政的衰落和20世纪80年代以来新公共管理运动所造成的碎片化的战略性回应，是传统合作理论和整体主义思维方式的一种复兴。“从产生背景看，‘整体政府’改革主要是作为与部门主义、视野狭隘和各自为政等相反措施提出来的，用于解决犯罪、环境保护、社会排斥等跨部门问题的一种政府改革理论。”“‘整体政府’是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府改革模式。它包括四个方面内容：排除相互拆台与腐蚀的政策环境；更好地使用稀缺资源；促使某一政策领域中不同利益主体团结协作；向公众提供无缝隙而非分离的服务。”［6］整体性治理本来是用来解决行政区内横向政府组织间跨界治理问题的，但对于区域公共管理政府合作治理也具有重要的启发和应用价值。第一，区域公共管理整体性治理为区域政府合作治理提供了新的思路。区域公共管理整体性治理以整体主义为思维方式、以“问题的解决”为政府一切活动的逻辑起点，并在此基础上组建一个跨组织的、以功能主义为核心的、将整个社会治理机构联合起来的治理结构，既要克服内部的部门主义、视野狭隘和各自为政的弊病，又要调整与社会和市场的横向关系，构建政府与市场和社会通力合作、运转协调的治理网络。第二，区域公共管理整体性治理为区域政府合作治理提供了新的模式。在地方公共服务供给中，政府各部门以伞状结构代替功能分化的组织，就某一特定问题打破组织壁垒，形成主动协调而密切合作的服务机制，机构间能更好分享信息，协同作战。如在纵向上，重新界定公共服务责任的中央和地方的职权范围，合理划分中央和地方的财权和事权，充分赋予地方政府提供公共产品、管理公共事务的权限。在横向上，在政府部门内部，横向地方政府间将业务相似、职能相近的部门进行整合，综合设置政府机构，提供“一站式”服务；在区域内横向地方政府间，针对区域公共问题，超越行政区界限联合进行公共事务治理，提供面向区域的公共服务。第三，区域公共管理整体性治理可以克服区域政府合作中某些地方政府“搭便车”和不合作等问题。在区域公共管理整体性治理过程中，一方面，整体性治理首先强调的是“整体性”合作的氛围和价值。“整体性治理以整体价值作为最基本的价值追求，强调政府整体效果的最优和公共利益整体最佳。”［7］另一方面，整体性治理并不否认地方利益在合作中的实现，如在区域政府合作中允许利益分享机制和利益补偿机制的设立和谈判。“协同治理的信任关系建立最终取决于协同主体间利益的同构性，只有利益需求一致，各个治理主体才能继续合作并有了更深的信任。”［8］

三、合作监督机制构建对区域公共管理政府合作整体性治理的作用分析

所谓监督，是指对于决策实施情况的检查和评价，包括行政体系内部的监督，即行政组织内部的自我监督体系，如上下级之间的监督、行政监察、审计监督、职能监督、主管监督等，也包括行政组织外部的其他监督主体对行政机关及其工作人员的行政行为所实施的监督，如立法监督、群众监督、政党监督等。监高建华秦竟芝/论区域公共管理政府合作整体性治理之合作监督机制构建督机制的构建对于区域公共管理政府合作整体性治理具有重要意义：

（一）监督是行政管理的重要环节，是实施管理控制的重要手段。政治学上有句名言：“绝对的权力导致绝对的腐败”。“现代西方公共选择理论的研究成果也表明，政治决策者与市场决策者一样也是理性的、追逐自身利益的人。在政治环境中犹如在市场活动中一样，个人也是会最大限度地追求某种个人利益，用经济学的术语来说就是，人们追求的是效用最大化，即便是在公共选择活动中，个人也首先是追求个人利益，只不过可能会比在私人市场活动中要隐蔽和复杂一些而已。”［9］因此，加强对行政管理的监督具有重要的意义。首先，行政监督是惩罚行政机关及其工作人员违法犯罪行为和保持正常的行政秩序的重要手段。没有行政监督，政府行为就会政令不通，纲纪不存。其次，行政监督是保护国家整体利益和实现国家行政目标的客观要求。“只有对行政活动进行有效的行政监督，才能保证国家的法律和政策的贯彻执行，做到令行禁止；也只有通过行政监督，才能防止行政人员由于能力、水平、利益等原因所导致的滥用职权、越权、侵权等行为的发生。”［10］再次，行政监督是提高工作效率和实现科学管理的有效途径。“没有行政监督这一环节，就根本无法保证行政主体的理性化，也就根本谈不上行政效率的提高”［11］，当然也谈不上科学管理。“独立、有力的行政监督系统是现代化科学行政管理体制的重要组成部分。”［12］

（二）合作监督对区域公共管理政府合作整体性治理具有特殊的意义和作用。区域公共管理与行政区行政不同，行政区行政可以通过设置相应的行政监督体制或者通过自上而下的控制手段对下级政府实行有效的监督和控制，而区域公共管理的管理主体不是单一的地方政府，而是多个基于平等地位的区域内地方政府。“这就说明，在区域公共管理中，由于区域政府间缺乏直接的行政隶属关系，不存在领导与被领导行为，它们在行政管理中的地位是平等的，因此，当涉及当事地方政府公共问题的处理时，当事地方政府必须以平等的、协商的方式对所存区域公共问题加以解决。”［13］不过，由于区域地方政府自利性的本性，区域地方政府在合作中有可能因为自身利益的考虑而使区域公共政策执行发生偏差，从而有损于区域整体利益或使区域其他地方政府利益受损。因此，加强对区域政府合作的监督十分重要。区域政府合作监督对区域政府合作整体性治理的重要作用体现在两个方面：一是敦促区域地方政府在合作过程中遵守合作协议，使合作协议落到实处。区域政府合作主要是基于区域地方政府间利益的合作，如果合作的一方不履行合作协议或者变相执行合作协议，那么就可能使政府合作的基石受损，合作可能失败。二是纠正区域地方政府不合作行为，使区域政府合作走上正轨。区域政府合作只有通过建立一定的合作监督机制，才能克服区域地方政府的自利性，保证区域政府合作的顺利进行。

四、区域政府合作整体性治理之合作监督机制构建途径

区域公共管理政府合作整体性治理的监督和控制可采取的方法有：

（一）制定区域公共管理政府合作整体性治理的合作规则。制度规则的制定可以达到以下几个目的：“作为促进个体效用最大化的工具，制度越完善和明确，它越能塑造个体的偏好。”“制度促进人们选择有利于资源合理配置的最佳制度安排，实现‘帕累托’最优；制度的设定为了防范个人‘搭便车’的机会主义行为，制裁行为者规避责任、逆向选择和道德危害，降低由此带来的道德风险，从而防止集体行动陷入非理性的困境。”［14］为此，必须制定区域公共管理政府合作整体性治理的合作规则，如制定反限制竞争和反地方保护主义规则、地方政府一致行动规则、社会管理整体推进规则，再配以其他的具体行为规则，以合作规则的制定来规范地方政府的合作行为。

（二）加强对区域公共管理政府合作整体性治理的有效监督。一方面，应确定监督的主体。区域公共管理政府合作整体性治理的监督主体可以是各地方政府，因为各地方政府的合作权益能否得到保障，必须有赖于各地方政府的相互监督。只有各地方政府相互监督好了，各地方政府合作利益才能得到保障，合作也才能持续。区域公共管理政府也可以是区域公共管理各地方政府的共同上级部门，通过上级机构层级节制对区域公共事务进行监督和管理，可以发挥监督和管理的权威性。区域公共管理政府还可以是区域公共管理政府合作协商组织，作为区域公共管理的政府合作协调组织，在本质上应该是区域内地方政府行政权让渡的结果［15］，因此，区域公共管理政府合作协调组织不仅是区域政府合作的协调组织，还应该是区域政府合作的“行政”组织。此外，社会民间组织、第三部门、私人组织以及公民等都可以成为区域公共管理政府合作整体性治理的监督主体。另一方面，区域公共管理政府合作整体性治理监督机制的构建要确定监督形式。在区域公共管理政府合作整体性治理的监督形式方面，除了可以实行上级监督、协调组织监督、相互监督和公众监督等传统形式外，还可以发挥网络监督这一更是有效的监督作用。“号召、褒扬公众参与维护公共利益、公共道德的行为，谴责、威慑危害公共利益、公共道德的行为，网络民意对公共利益、公共道德促进作用主要体现在这里，但是后者比前者更为明显，比如网络民意能够推动腐败案件的从快从严查处。”［16］

（三）加强对区域公共管理政府合作整体性治理的违规处罚。一是加强法制建设。必须制定相关的法律法规，禁止在区域公共管理过程中发生地方保护主义行为和政府不合作行为。“当前，我国只出台了《反不正当竞争法》，尚未出台《反限制竞争法》，因此，国家必须根据我国的现实情况，借鉴发达国家的相关经验，尽快出台一部行之有效的《反限制竞争法》，其中应包括反行政性垄断和地方保护主义的法律规定。”［17］二是加强合约管理。区域公共管理是地方政府之间的合作管理，作为合作管理的重要内容，合约在区域公共管理中发挥重要的作用。在政府合作合约中应该规定合约方的权利和义务以及违约方的违约处理，通过合约管理的方式加强区域公共管理政府合作整体性治理的管理，控制地方政府的违约行为。三是加强区域仲裁机关建设。区域仲裁机构是区域内地方政府合作行为的裁决机构，在区域政府合作中具有重要的裁判和处罚作用，通过对区域内地方政府的违约行为进行裁决，并对其采取一系列制裁措施，以确保区域内地方政府违约行为得到有效遏制。区域仲裁机关可以是共同的上级机关，也可以是区域公共管理的协调机构，还可以构建区域仲裁机构，作为区域“整体性政府”的一个独立机构，发挥着整体性治理的作用。四是加强违约处罚。违约处罚可包括：其一，经济处罚。在区域公共管理过程中，可通过资源分配的方式对违约的不合作地方政府少分配或不分配区域资源，或对违约的地方政府进行经济封杀。其二，法律处罚。可就合约违约事项向法院提起诉讼或向仲裁机构申请仲裁，对违约方进行法律处理。其三，政治处罚。上级政府可以对在区域公共管理政府合作整体性治理过程中因违约违规不合作而导致整个区域利益受到影响的地方政府领导人采取撤职、降职、调离等行政手段，以保证地方政府合作行为的有效发生。