政府管理模式转型

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一、市场化与政府转型的缘起

在改革开放前的计划经济时期，国家对社会的管控也主要依托地方政府通过资源的绝对分配来实现的，因而整个社会依附在国家体制之内。家国同构的局面随着改革开放的逐步深入悄然发生了改变。市场化改革改变了社会资源的配置方式，将资源配置由原来的行政配置转向市场配置。资源配置方式的改变拓展了社会成员资源获取的渠道，催生了大量的社会组织，促进了个体意识的自觉，从而引发了整个社会秩序的深刻变革。社会生活秩序的结构性变迁要求政府逐步退出市场机制和社会机制发挥作用的领域，以实现资源配置的帕累托最优;同时，鉴于市场和社会都不是万能的，都会发生失灵状况，政府干预又成为一种必要。于是乎，调整成熟于计划经济时期的政府管理模式，推动政府管理模式向适应现代经济社会发展需求转型，成为市场化进程中政府改革的主线。

二、政府转型:温州的探索实践

(一)行政理念转变

以公共服务为取向推进政府转型首先，管理观念发生根本性转变。“以温州为代表的民营经济的兴起不但极大地促进了温州经济的发展，而且带来了观念的变革。”进入本世纪以来，温州就开始致力于规范和引导民营经济发展，并把“服务民生作为政府一切工作的出发点和落脚点”。虽然政府治理行为体现出很强烈的服务性，但直到温州市第十一届人大五次会议，“服务政府”一词才首次出现在官方文件中。2012年2月召开的温州市第十一次党代会明确提出“以公共服务为取向推进政府转型”，这标志着温州政府管理理念转变有了明确的目标模式，开始真正地向现代公共管理理念转变。其次，管理方式更多地体现服务性。温州政府行政理念转变的第二个表现就是政府管理方式的转变，这主要体现在行政审批制度的持续深化改革上。在市场化、民营化日益成熟的温州，这种以管制为主要特征的制度安排显然与极为灵活的市场机制不相协调。于是，一场合理定位政府与市场关系的马拉松式的行政审批制度改革应势启动。总体上来说，温州先后开展了四轮审批制度改革，审批事项从最初的1420项缩减到当前的342项，并建立了市、县、乡三级联动的审批、便民服务网络及全程机制，形成了“批管分离”的行政管理体制。当前，全市131个乡镇(街道)以及社区(村委会)基本上均已建立便民服务中心，成为政府为经济社会发展提供公共服务的主要窗口。再次，权力配置向为群众和市场服务领域倾斜。温州行政权力的重新配置也是政府行政理念转变的其中一个表现，其权力重置明显地体现出为区域经济、社会转型发展提供良好的体制环境和公共服务的特性。权力的重新配置体现在以下两个方面:一是以强镇扩权为路径，推动行政权力下放，强化基层政府的经济社会管理能力和公共服务能力。二是以公共服务和支撑块状经济、社会转型为着眼点，对全市乡镇行政区划进行调整，形成了以都市型功能区、区域性中心镇为支点的发展格局，有利于培育和提升乡镇的增长极功能。

(二)角色模式调适

以强化公共服务优化转型发展环境首先，创新抓手建设，为转型发展营造更好的政策环境。温州民营经济的繁荣和市场体系的率先发育，客观上得益于“政府无为”所带来的宽松的政策环境。可以说，在市场化进程中，温州率先尝到了政策的甜头。基于路径依赖，当经济呈现增长乏力的疲态时，塑造良好的政策环境便成为温州促进经济发展的首要选择项。在“十二五”开局之年，温州就作出促进民营经济发展的宏伟规划，计划在“十二五”期间将温州打造成为体制创新高地，通过实施发展环境优化工程、产业转型升级工程、自主创新提升工程、资源要素保障工程、地方金融创新工程、市场公平准入工程、内外温商互动工程、和谐企业创建工程等八大工程，将温州打造成为机制体制更灵活、创新能力更强、发展环境更优的民营经济创新发展示范区。其次，创新公共服务方式，为转型发展创设良好的软环境。软环境是影响经济社会转型发展的关键性因素，在均衡发展格局下，区域间的竞争事实上就是发展软环境的竞争。在软环境建设方面，温州的主要做法有:一是创新治理机制，扩大公共服务规模。2010年3月，温州市环境保护局印发了《行业协会参与环保管理试点实施方案的通知(温环发［2010］41号》，将环保部门的技术性、服务性以及排污许可证的发放与审验等职能转移给相关行业协会，开启了公民及社会组织共同参与的多中心治理格局。次年，市委市政府出台《关于政府购买社会组织服务的实施意见》，将原先由政府直接举办的、为社会经济文化发展和人民日常生活提供服务的事项，交给有资质有能力的社会组织提供，这比2013年7月国务院常务会议研究决定推进政府向社会力量购买公共服务早了两年。二是创新公共服务方式，提升公共服务总量和质量。除了探索构建公共事务多中心治理机制外，温州还在创新公共服务方式上狠下功夫。首先，每年都会通过载体创新来提升公共服务总量和质量。2011－2012年连续两年开展“破难攻坚行动”，开展专项服务供给;2013年深入实施十大举措，力促温州赶超发展。有效的服务载体、新颖的服务方式有效缓解了经济社会转型发展对公共服务需求的增长与政府供给短缺的矛盾。其次，实施政府服务无休息日制度。2014年2月底开始实施面向企业和群众服务窗口无休息日服务制度，最大限度地方便企业和群众办事。

(三)行为过程优化

以机制创新回应转型发展需求政府转型主要涉及两个方面，一个是政府角色定位问题，即政府应该做什么，它是实现政府转型的基础问题和核心问题，另一个是政府行为模式，即政府以什么的方式去实现公共事务管理。近年来，温州不断探索并推进管理模式的创新，形成了一套服务于经济社会转型发展的卓有成效的政府运行机制。首先，创新干部激励机制，提高公共服务的自主性。政府公共服务供给效率究竟如何在很大程度上取决于党政干部的积极主动性。如何充分调动广大干部的积极能动性不仅是理论界关注的热点话题，同时，在实践领域各地政府也都进行了诸多的尝试。同样，温州在经历了连续几年全省地市综合考核不尽人意的窘境之后，也于2011年1月11日以市委3号文件的形式下发《中共温州市委、温州市人民政府关于成立温州市考绩委员会和印发〈2011年度县(市、区)考绩法〉、〈2011年度市直单位考绩法〉的通知》，以“考绩法”开启温州政府绩效考评的新里程。其次，创新责任约束机制，以追责塑造行政责任。强化政府行政责任，推动责任政府建设在温州取得了长足的进展。2010年4月，温州下发《温州市人民政府关于实行行政败诉案件责任追究的通知》(温政发［2010］33号)，在全省率先推行行政败诉案件责任追究制度。2013年9月，再次出台《温州市损害经济发展环境行为问责暂行办法》，以防止和减少损害经济发展环境行为的发生。温州实施的责任追究举措的一个重要特色就是将行政问责与提升政府治理的有效性有机地结合起来，其实质就是对行政不作为、行政乱作为的责任追究，是对政府越位、缺位、错位的有力校正，是提升政府治理有效性的重要保障。再次，创新权力约束机制，增强公共服务的有效性。有关提高公共服务效率的实践探索，温州早在2003年就业已开始。针对当时行政机关普遍存在的“懒、散、庸”等严重阻碍温州经济发展的衙门顽疾，温州市委市府决定对机关效能进行治理，于是，一场开创全国先河的“效能革命”在温州拉开序幕。温州“效能革命”以硬措施改善经济发展的软环境，收到了良好的成效。转变机关作风，提高行政效能，改善发展软环境，温州一直在进行着各种尝试。除了成立“转作风、优环境”专项活动领导小组办公室深入开展效能督查、建设活动外，2011年3月，温州又决定在全市机关单位全面推行“即办制”，并出台《关于在全市机关单位全面推行即办制的实施意见》。所谓即办制，就是指公共事务限时办结，即凡是属于程序简单、单个部门就可以独立办事的事项应当日办结，凡是属于程序复杂的事项就立即启动并联办理、限时办结，对于特殊事项则采取特事特办的方式迅速办理。

三、政府转型:温州的经验与启示

政府转型滞后是当前全国普遍存在的一个问题，它严重制约了经济社会的转型发展。事实上，政府转型既是市场经济、社会发展的必然要求，也是未来政府治理变革的必然趋势。温州政府实施转型的背景以及转型实践，能够给我们带来许多思考和启发。

(一)政府管理模式须与经济社会发展相协调

市场化初期温州经济之所以能够迅速崛起，除了温州人具有拼搏、创新精神之外，更重要的是政府“放任与无为”的态度为经济发展创造了良好的发展环境。温州模式的形成说明，市场化初期温州政府管理模式与市场经济发展对于政府的需求是高度契合的，它创造了适合初级市场急速发展所需要的区域体制和机制优势。随着市场化程度的提高，政府创造出的体制、机制优势逐渐被市场吸纳、消殆，优势势能迅速回落，取而代之的是发展中问题的层出不穷。根据陆立军教授的研究，温州发展中存在的主要问题有:区域经济发展不平衡、城市化滞后于工业化、资本和人才外流、资源紧缺尤其是征地困难以及民营企业“三多一少”等。此外，在市场交易活动中，温州还形成了人格化的交易方式，“地中海贸易史中马格里布商人联盟的人格化交易方式的产生是在一群有着共同文化和信仰的商人群体中发生的故事，它不仅与政府无关，反倒恰恰是由于缺乏政府的产物”。无论是经济发展中出现的实际问题还是地中海贸易史中人格化交易的经验教训，都说明了温州经济增速放缓与政府管理模式未能随着市场化水平的提高而顺势变革有着必然的联系。今天，温州政府转型的实践创新，尤其说是温州政府的自主选择，不如说是“市场机制在社会资源配置上的重要作用的显现，以及区域经济发展对于市场体制优势的依赖，客观上形成了一种对地方政府行政干预行为的有效约束机制”。从该意义上来讲，不同的经济社会发展阶段必须有与之相适应的政府管理模式。

(二)政府转型是实现经济社会转型的必要前提

温州经济社会转型发展的基本思路，概括地讲，就是以政府转型为抓手积极推动经济社会的转型发展。经济社会转型发展不仅是温州面临的迫切问题，同样，也是整个中国，尤其是经济先发地区必须面对的现实问题。而推进转型发展的根本出路在于政府作用的有效发挥。其一，早在1999年，诺斯就提出了“有效率的经济制度是经济发展必不可少的前提”的论断。“政府既是制度的主要供给者和制度创新的关键主体，同时又构成市场主体和公民社会发育最重要的制度环境。政府的行政管理体制改革是整个体制改革的核心环节。因此，应把深入推进服务型政府建设作为提升‘政府有效性’的重中之重，以服务型政府建设带动政府职能转变和各项体制改革。”其二，政府是推动社会进步和经济发展的主导力量。政府主导的行为模式，造就了在社会、经济发展战略和公共政策的制定与实施中政府发挥着决定性作用。发展战略和公共政策具有导向、规范与调节作用，能够引导、制约、调节人们行为和事物发展方向。如果政府制定的战略、采取的政策有利于促进社会、经济转型，就可以顺利推动社会、经济的转型发展。其三，政府手中掌握着规模庞大的公共资源，担负着公共资源的最终配置责任。公共资源配置到何种领域、以何种方式配置，是社会、经济能否转型发展的重要决定性因素。如果政府能够合理配置资源，重点解决好社会、经济转型问题，社会、经济转型发展也就有了基本的保障。

(三)政府转型是一个系统工程，应以有效促进经济社会发展为基准

政府转型是一个庞大的系统工程，它不仅涉及到政府的行政理念、角色定位、管理方式等，还涉及到运行机制等方方面面。政府转型既是各方利益博弈的复杂过程，又是一个动态调适的漫长过程。在政府转型的取向上，现有的国内研究更多地关注了政府职能的有限性，也就说，多数研究认为应该缩小政府职能行使范围。事实上，政府转型不应过度强调缩减政府职能的行使范围，应该是在法治基础上如何恰当而准确地行使政府职能。“一个规模较大却‘有效’地发挥了促进经济社会发展作用的政府，绝不会比一个规模小、行政成本低，但行政却相当无能的政府更坏。”“世界上不存在一种绝对的、适用于市场经济发展各个历史阶段的政府管理模式的评价标准，而只能将政府行为的‘有效性’作为基本价值取向。”因此，在政府转型过程中，应积极进行有利于经济社会转型的政府运行机制创新，重点完善行政问责机制、公共决策机制和优化服务机制等。

作者：魏涛单位：温州行政学院公共管理学部