地方政府管理资源开采利用

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一、理念反思：地方政府环境治理失效分析

理念是行为的基础和前提，有什么样的理念就应有什么样的行动。地方政府环境治理失效，就其理念而言，核心在于地方政府对资源财富的政府化理解，即自然资源成为地方政府实现政绩———经济增长指标的抓手。这一资源管理目的衍生为政府经济利益至上、农民素质低且私利重、政府行政天然合理等具体观念。当地方政府以此来理解农村环境冲突时，其环境“作为”结果显然难以保护农民的环境维权。不难设想，当资源成为地方政府经济利益及政绩表现时，地方政府对资源管制就变成政府自身利益保护。当政府成为资源冲突的利益相关者时，地方政府显然难以承载环境冲突的仲裁公平。造成地方政府这一理念偏差的原因是多方面的，其主要是：

1.唯经济的政绩观，导致地方政府对经济规模和速度的过分追崇。为了调动地方政府发展经济的积极性，中央政府“放权”并形成了“压力型体制”，这无疑使地方政府有了更多的经济压力；同时上级政府往往通过各种具体经济指标来对下级政府组织进行考核管理并实施控制；经济指标在地方政府行政理念和行政行为中逐渐占据主要甚至唯一。这表现为地方政府重视GDP及吸引外资等现象。上级政府组织的经济压力不断下移及基层政府组织所拥有的强大经济自主权，使得地方政府更多地关注管理的短期经济利益。自然资源开采利用正是在这一大背景下，成为了地方经济发展的最佳切入点和突破点。出于地方政府对经济指标追求的需要，一种权力主宰式管理方式出现了。任何对资源开采持有非议、阻挠、抵制的行为，任何影响地方政府经济利益最大化的因素，都被认为是与政府对抗，给政府制造麻烦。资源所引发的农村环境抗争就是如此。农村环境抗争是基于农民利益损失的维权冲突，由于农民维权可能导致企业利益受损而使地方政府失去财源，地方政府对这一抗争行为往往采取压制、强制并倾向于企业利益保护的方式。结果，导致了环境抗争事件的升级，使政府化解冲突的初衷无法实现。

2.农村环境利益缺乏更多的有效表达，衍生了资源管理的专断。“一个社会要成为一个共同体，那么每个群体都应通过政治制度来行使自己的权力……”而“当某个集团或个人提出一项正当要求时，政治过程就开始了，这种提出要求的过程称为利益表达”［3］。尽管农村环境抗争是一种经济上的主张而非政治上要求，却揭示了社会管理的本质，即任何群体或个人要参与到社会中，都需要进行有效的利益表达，而政府行为无非是对这些有效表达的利益整合。政府组织存在的合理性就在于它能维持一种稳定的社会秩序，能整合不同利益主体的诉求，凝练为社会整体目标。这意味着政府行政行为并非为所欲为，它必然受到不同群体利益的制约和监督；其目的就是整合各方面力量，最终实现组织目标。资源开采利用的冲突核心就是利益，直接意义是企业与农民甚至政府自身之间的利益博弈。在这种利益博弈中，农民对于利益诉求更多地停留于感性诉说，即一种直接生活感受的表达，而无法形成影响政策的议题。这对于多方利益博弈的现代政治而言，显然是不够的。无效的利益表达，意味着这种表达无法进行政策制定程序的讨论。一方面，当农民利益诉求无法真正影响政策制定时，意味着农民利益在现有的制度框架内难以得到落实。此时农民只能选择制度框架外的方式来解决，这便是人们常说的“闹大”。另一方面，农民的原子化即“非组织性”生存，意味着单个农民与组织化的企业之间的冲突。这些因素，必然使得农民在利益博弈中处于不利地位。“每个人，或任一个人，当他有能力并且习惯于维护自己的权利和权益时，他的这些权利和权益才不会被人忽视。”农民的“失语”即“无效的利益表达”，意味着农民的权利可能被忽视，在整合为地方发展目标及其行政行为中，显然很难存在有农民利益的维护。也就是农民利益诉求由于没有进入体制内而必然失去体制内的保护及其合法性，也失去了与地方政府谈判博弈的筹码。资源环境冲突由于缺乏体制支持自然也成为地方政府行政行为无须考虑的问题。当然也成就了地方政府资源管理中的非协商、非参与性的专断行政思维。

3.单一的“中心—边缘”官僚制管理意识与管理结构。从社会治理方式演变来看，无论是农业社会还是工业社会都是一种“中心—边缘”式的治理结构，政府在这当中成为唯一主导性权威，表现为政府在实现社会秩序、经济建设与社会发展上过分依赖权威控制。这一管理思维往往将社会其他主体性行为和意识视为对自身权威的挑战，在其管理手段和方式上习惯性采取镇压、控制、压制甚至暴力等，以此使被管理者尤其是冲突双方屈从和臣服。近年来，各地农村环境抗争的处理方式几乎都是这一思路的表现。事实上，农村环境冲突本身，它并不是挑战地方政府权威。从“环境政治学”理论视角来看，农村环境冲突完全是一种具体性的、为了直接经济利益并期望政府给予解决而进行的自发行为。从环境冲突的上访、表演性的“闹大”可以说明这一点。农民更多地希望地方政府能够为他们解决实际问题，切实为他们的生存、生产、生活着想。出于生存本能，当地方政府的经济、企业偏好损害了农民利益时，农民必然以其自身利益进行着身份的界定从而获得更多人的加盟。利益受损者很容易成为“我们”，而受益者的企业成为了“他们”。地方政府受经济利益偏好及其目前财税体制影响，决定了地方政府必然更多地偏向企业，从而成为农民眼中的“他们”。这些行为在“管理思维”的政府官员看来，潜意识中就是抗拒政府，违抗政令，从而在其行政行为上也把农民自然当成了管理对象而不是服务对象，忘记了权力来自于百姓而应该为百姓服务。结果地方政府从公正的协调者转变为利益相关者，农民与地方政府之间的“我们”与“他们”界定越清晰，农民对政府的不信任甚至抗拒更突出。这可以从“农民在冲突初期指向企业，之后很快指向地方政府，本来是农民与企业间的利益纠纷，却迅速成为农民与政府间冲突”的现象中得到佐证。对公权力“不公”的抗拒，显然无法归结为挑战权威。之所以出现这种理解，与政府所秉承的主导性权威权力意识和管理认识有关。简言之，是政府环境“管理”而非“治理”理念所致。

二、基于环境冲突新认识的资源治理转向和创新

任何社会管理都是通过社会控制来达到社会秩序稳定，推动社会发展。化解农村环境冲突是地方政府社会治理必须解决的问题。如何避免以往越压制、控制，农村环境抗争越激烈？或者说，如何既要发展地方经济，又能使农民与政府在资源开采利用中形成共赢？地方政府环境治理的目的无疑成为关键。当地方政府化解环境冲突立足于地方社会秩序稳定，实现资源开采的有序化时，即超越地方政府自身利益取向，就是说，把化解农村环境冲突当成是实现整个地方经济社会和谐发展共同发展的组成部分时，政府环境治理行为的社会认同程度就会更高。因此，这就决定了政府环境治理方式和手段为治理取向而非管理取向。“治理”从本质上不同于“管理”在于，“治理”是强调分权、多主体、参与、多中心的公共政策体系，提出多元共治、权力公享、共同参与、责任分担、合法公正等理念，将多元主体视为合作者纳入到治理体系之中，以最大程度获得治理所需民众及其舆论基础，消除民众彼此间的矛盾情结。就具体治理意识和行为而言，地方政府对环境冲突中的农民认识不再是闹事者、权威挑衅者，官员就农村环境损益所带来的生存焦虑感同身受，认识到环境冲突不仅严重制约经济发展及农民生产生活，威胁农村社会稳定，而且资源冲突所引发的官民关系、族群关系、农民与企业关系的撕裂，导致社会怨恨不断扩大，等等。而这一切必须基于资源环境与经济、政府与农民的一种新型关系的认识才能实现。这一认识体现在：

1.从经济发展的可持续性来看待资源环境冲突。地方经济依赖自然资源获得快速提升被认为是地方经济快速发展的捷径，因此地方政府对资源的崇拜、迷恋有了必然。“压力型体制”促使地方政府的资源开采不断升温，并在巨大经济利益诱惑下导致地方政府对资源实施着“机会主义”策略。这里，掠夺式、粗放式及环境污染的资源开采利用，获得地方政府默许甚至纵容。结果，一方面导致不同主体（国企、地方企业、民企和农民个体）在矿产资源开采权间的争夺持续不断，资源的机械化开采价值被破坏；另一方面，在资源开采当中大量出现的环境污染，包括水土流失、水体污染损益外溢于农民。资源掠夺、生态破坏、环境污染，这种资源开采方式已经被事实证明是不可持续的。一个地方经济过分依赖资源，以致不顾及当地生态环境这一人们的生存之本，其结果是随着资源枯竭与环境破坏最终将使这一区域萧条。国务院近几年公布的资源枯竭城市和地区就是例证。从地方经济持续发展出发，意味着地方政府应该立足于地方经济长远利益及其可持续性，对当地资源作出合理、有序的开采利用安排。这当中，不仅要对从事资源开采的企业作出资质限定、开采许可、环境许可等一系列更利于资源长期利用的限定，而且还需要对当地农民在资源开采利用的权益保障、风险评估及其技能培训等作出更加具体的制度设置，培养出新的产业，从而逐渐摆脱地方经济对资源的过分依赖；通过保障农民权益并引导农民充分利用好资源所带来的资本积累（即第一桶金），包括兴办实业、产业转移等，缓解农村环境冲突的压力。通过这些措施，地方经济就能获得更持久的活力，资源就能发挥更为持续的效益。

2.从经济社会的共同发展来看资源冲突。资源对于地方发展无疑是非常重要的，但是这种作用不仅体现在经济上，而且还应该体现在社会诸多方面。通过资源开采利用，推进当地社会发展、产业提升和农村进步，是资源利用的重要目的。就是说，在一个地区，通过资源的催化作用从而达到带动和促进地方经济产业升级，最终摆脱对资源的过分依赖。资源冲突之所以发生，其重要原因之一是农民的生存忧虑。资源的枯竭是必然的，资源枯竭之后的农民生存无疑是农民的现实问题。地方政府就应以这作为突破口进行资源冲突的化解和管理。如通过引进技术进行资源的深加工，推进资源的产业化；通过资源形成地方特色旅游业，如江西景德镇的陶瓷业、陶瓷会展、陶瓷博物馆等形成陶瓷旅游业；通过加大公共基础设施建设，尤其是加大地方社会发展建设，提升地方经济的影响力和社会凝聚力，增加民众生活幸福指数。基于这些，环境冲突化解不仅是就事论事、脚痛医脚的事情，而应该从农民生产提升、产业转型出发，从利于农村长期稳定、农民生活更加富裕出发，从消除城乡差距、推进城乡社会发展事业出发，设身处地地以农民的视角来考虑他们的诉求，维护农民切身利益；而不是基于地方政府自身利益或既得利益者，或者基于维稳的暂时应对来考虑冲突的化解。因为根本问题没有得到解决之前，环境冲突必然还会发生，并且会更加激烈。同时，在城乡二元结构仍然存在的背景下，应该从整个社会全面发展及全面建成小康社会的高度，既顾全农民利益又能统筹地方全面发展，既能推进农村社会发展，又能提升整个地方的整体发展实力，提出并实施化解农村环境冲突之策。这样的制度设置及治理，才能真正实现环境友好、社会和谐而又充满活力的目的。

3.从提升农村经济活力，推进农村现代化及实现城乡共同发展来看农村环境冲突化解。中国现代化实质上是中国农村和农民的现代化。就是说，中国现代化的难点就是如何使农村达到现代化水平。事实上，长期以来的城乡二元结构及城市优先政策（无论硬件的户籍、人口流动，还是软件如收入、医疗、教育等），导致中国农村无论经济还是社会发展，与城市相比还存在很大差距。随着城市居民环保意识增强，资源利用加工出现的诸如大气污染、水污染和嗓音污染等问题，在20世纪90年代开始把大量工厂系统迁往郊区和农村之后得到缓解，而这一缓解无非是把这些污染从城市转移到了农村。这时，乡村河道变黑，土壤中各种重金属元素超标，空气中各种有害气体及颗粒增多，加之在资源开采中出现的植被破坏、水土流失、废沙侵蚀农田等，必然对农村经济发展及农民小康造成巨大影响，成为农村环境冲突的主要诱因。农民的生产生活尽管多样化，但是对于相当多的农民而言，土地及其农产品仍然是其主要经济来源。资源所带来的环境问题对于农业生产是伤筋动骨的，种植、养殖、水产无不与生态环境相关联。因此，推进城镇化建设，提升农民生产生活的现代化水平，是推进中国现代化建设的重要内容。面对资源环境冲突，地方政府应该从这一大局出发，切实维护农民利益。在政策制度上给予农民在资源开采利用中以更多的政策倾斜，解决农村经济发展的“活水之源”问题，尤其是企业行为形成的生态环境破坏导致农民生产生活困难，地方政府应该从农村经济长远发展角度、从生命宝贵这一基本伦理出发切实加以解决，如村庄整体搬迁、企业迁址、强化企业排污监督等。只有这样，才能真正地推动农村经济社会的长久发展，破解城乡二元结构难题。

三、治理理念创新的具体化：农村环境冲突化解之实践

治理转向是通过具体的理念来表现的，这些具体理念的确立和转化成为了行政制度的具体依据。随着资源在经济发展中地位不断凸显，由此所引发的环境冲突会更加突出。地方政府如何在地方经济发展与社会稳定，尤其是化解农村环境冲突上更加有效地作为，成为理念创新的直接动力。我国现行法律规定，资源属于国家所有，由各级政府代表国家对资源进行管制。这一法律规定表明了：农民与企业的现实关系背后，反映着农民与地方政府之间的利益。这种关系对于后发地区经济发展和政府而言具有合理性，正如著名经济学家刘易斯所说：“如果没有一个明智的政府的积极推进，任何一个国家都不可能有经济进步……另一方面，也有许多政府给经济生活带来灾难的例子，以至于要写满几页警惕政府参与经济生活的话，也是很容易的。”［5］也就是说，政府在资源开采利用的管理过程中，如何发挥作用，发挥怎样的作用，以什么方式发挥作用等，将直接影响农村环境冲突的化解效果。立足于新的治理目标之下的新理念必然表现为对传统管理理念及管理模式的突破。它主要体现在：

1.从资源利益的独享到共赢转换。经济目标为主导的压力型体制，决定了地方政府在社会治理过程中将会以地方政府经济利益最大化实现为目的，并以此满足上级政府确立的各种经济指标要求。在资源开采利用中，这一体制就表现为政府通过对资源的垄断来达到将资源经济利益利于政府自身最大化分割的制度设计，并将由于资源所引发的损益（如空气污染、水土流失、水资源破坏等）公共化和社会化。因此政府垄断资源不是经济行为而是政治行为。公权力的介入带来了资源产权不明晰、权利与义务不对等、为获取收益不计成本等现象，甚至为了政府利益不惜牺牲公共环境特别是弱势群体利益；其最终都是为着地方政府自身利益最大化。这些无疑是现阶段农民资源环境冲突的主要原因。共赢即地方政府、农民与企业在资源开采利用中都获得收益。一方面，地方政府、企业在资源利益中给予农民应有的利益分配和损益补偿。这样既减少化解农村环境冲突所耗费的人力物力，减少行政成本；又能促进整个资源开采区的社会稳定和经济发展。另一方面，农民资源正当利益的保障，既改善了地方政府与农民关系，增强政府的群众基础和执政威信，又使农民消除各种后顾之忧，增强了农民产业转型、调整产业结构的信心，促进通过资源开采带动而形成产业集聚效益，推进产业升级。共赢体现的是在资源利益中政府让利和农民得利，在这一“让”一“得”之间达到政府与农民利益的更大增进。其内在机理就在于农民在获得经济利益的同时，发挥了农民在经济活动中的主体性作用，在社会方面自主地承担起了更多的社会责任。就是说，控制型或全能型的地方政府的部分职能（即政府管不好、管不了或不该管的）已经回归于社会。农民在资源开采中的正当收益转化为地方政府所主导的农村经济和社会发展事业上，达到了调动农民作为经济主体的生产经营积极性；地方政府也减少了大量推进三农问题解决的行政行为，既节约了行政成本，又客观上影响和推进着政府行政作风和行政模式改革。

2.从资源掠夺到资源可持续利用转变。经济目标主导的压力型体制下的各级地方政府，通过资源开采利用以实现经济增长目标是其理性选择，也符合地方政府官员的政绩需要。因此，在行政过程中对资源企业的掠夺、粗放开采往往采取默许甚至鼓励，对中央三令五申的资源环境保护、安全及其各种损益补偿采取阳奉阴违的两面手法，导致中央关心农民利益的精神得不到贯彻执行；对农民资源利益诉求、损益补偿则采取搪塞、威吓，甚至压制、镇压，以保证企业经济利益。企业在获得地方政府支持后，资源掠夺行为更加突出，导致了生态环境破坏、矿产机械化开采价值丧失、各种人身安全失效和地质结构破坏等。这样的结果，对于地方经济社会的持续发展必定是灾难性的。不少资源型地区由于资源掠夺开采带来的生态环境破坏，以至于几十年内无法恢复就是例证。资源可持续利用就是既要考虑资源的当下价值（经济与社会），又要考虑资源对于地区长远发展的价值。不能出于眼前经济利益需要而导致地方经济可持续利益的损失。事实上，违背资源持续原则的做法，在许多地方都有不同程度的表现。如甘肃玉门，随着石油资源的枯竭导致大量人流物流丧失，以致当地房价下降了百分之七八十都没人要的局面。广东佛山、江西景德镇随着陶土资源的减少，陶瓷业受到一定程度的影响，为了维系这一产业不得不从外地购进陶土。这种局面无论是从经济规律（成本收益），还是从地方经济利益保护来看，显然都是难以为继的。随着资源的不断消耗及其环境损益的增大，无形中加剧了农民的生存忧患，从而加剧了农村环境冲突。在农民看来，企业可以搬走，但是对于农民而言，这片土地却是生存的根基、生命的依靠。因此，化解农村环境冲突从一定意义上就是给农民生存之根、生活之本的保障。他们祖辈生活于此，这片土地包括资源已经成为他们生存的一部分。因而资源对于农民而言，不仅是经济利益，而且成为他们精神文化的一部分。在处理农村环境冲突之中，既要考虑经济意义，也要考虑文化（归属）意义。在这当中，对于不可再生资源，如果说它最终必然是耗尽枯竭，那么地方政府就应在资源枯竭之前未雨绸缪，积极引导农民进行产业转移，构建新的替代产业。对于可再生资源，在资源开采利用的同时，需要进行综合论证，确保资源利用与资源再生保持在适度范围，如渔业资源、森林资源等，使这些资源再生速度与利用速度保持在合理限度内。这应该是政府治理行为的基本尺度。对农民而言，政府资源可持续作为应体现在能提升农村经济活力和产业结构升级换代，合理利用资源，逐渐摆脱农村经济发展对资源的过度依赖。因此，在资源持续利用上，政府与农民有着共同的利益基础，只要政府观念和措施到位，资源开采利用才能实现地方经济社会的可持续发展，才能获得农民认同和支持。

3.从地方政府对资源的垄断管制向管理主体多元化、管理方式市场化转变。地方政府在资源开采利用中仍然习惯于控制、管制，即通过政府对资源的垄断，以此设置各种许可来达到对资源的控制。资源属于国家所有，地方政府对资源行使管制权利是现行法律之规定。但是如何管制，以何方式进行管制是另一个问题。管制的狭义理解必然导致地方政府对资源管理的单一化思路，也导致了资源的基础性产权制度不明确，产权所有者事实缺位状态。因此，地方政府对管制的狭义理解，一方面使立足于社会公共事业提供服务的地方政府，在资源开采利用上成为了具有自身利益的特殊利益者，作为资源利益的关联者、控制者，地方政府的资源管理行为客观上难以真正客观公正，执行过程及其效果的公信力也受到农民质疑。另一方面，管制很容易导致权力寻租，滋生腐败从而极易导致弱势的农民受损。地方政府作为资源管理者又变成了利益相关者，被农民在身份识别中归于利益争夺者而成为“他们”即对立面，这不仅削弱了政府作为公共利益的形象而丧失了道德上的正当性及其公信力，而且弱化了地方政府事务管理能力，加剧了地方政府与农民之间的冲突，加剧着环境冲突。地方政府对资源的管制型管理，在实现资源的（垄断）直接控制的同时，也必然承担失控的全部后果。就是说，地方政府无疑把矛盾集中于自身，使得政府在农民资源环境冲突中成了矛盾焦点。事实上，治理理念下的政府资源管理主张，通过多主体的资源治理体制，既降低了农村环境冲突的可能性及其抗争的风险性，又在农民与政府之间构建了缓冲地带，提高了地方政府资源治理效益。通过主体多元化来化解农村环境冲突，即便是体制内也具有合理性。地方政府组织内部并非铁板一块，行政体系的分化使得不同部门对于农村环境抗争的态度和方式也不一样，使得农民有可能获得体制内某些支持从而不至于形成群体性抗争。如对于资源开采导致农民损失，农业、渔业部门比较倾向于环保部门，同情农民遭遇。目前在相对集权的行政制度设置中，这种现象十分有限，更多的是以隐蔽的即“怠工“”不配合”等方式出现。打破这种管制模式最为有效而且也是行政体制改革正在努力的方向，就是大力发展各种社会组织，也就是在体制外寻求突破。对于资源环境冲突而言，就是积极推进各种环保组织建设。环保组织在化解农村环境冲突中具有优势，它表现在：

（1）资源环境保护作为国策被确立，环境资源保护也成为地方政府的重要执政目标，因此环保组织与政府、农民有合作基础。

（2）环保组织对于分散的农民个体而言，起到了代言人和组织人角色，避免了农民由于原子化个体抗争所带来的无序，减少了地方政府面对充满差异的农民个体化利益诉求而导致的巨大行政成本。

（3）环保组织由于其专业性、公益性，在一定程度上超越了资源环境利益关系，更有可能公正地处理矛盾，从而能够获得农民更多的认同和支持；对问题的解决具有更加全面的专业、政策和法律方面的知识，化解冲突显得更有效率。

（4）农民通过环保组织而形成的组织化，更利于农民的“依法抗争”。非组织化的农村环境冲突遵循农村传统逻辑，如宗族、血缘、地域等，缺乏现代法律意识，很容易形成暴力性、对抗性的群体性行动，出现使地方政府难以控制的局面。组织化更有可能依据法律、尊重法律法规，在提出并实现自己环境诉求中更加务实和理性，避免了无序而造成的失控和非理性化。

（5）环保组织往往是环保热心人士及一些媒体、知识和政治精英构成，跨越了地域、阶层、民族等限制而显现出更强大的影响力和号召力，农村环境抗争通过环保组织往往获得更多的舆论支持、体制内关注和援助，从而避免冲突升级。当然，环保组织不能代替地方政府的环境治理。目前地方政府普遍对环保组织抱有戒备心理，主要是地方政府总认为环保组织过于强调环保和公平，环境冲突中过于偏袒农民，从而对地方经济发展不利；同时，环保组织与政府之间并不是行政隶属关系，地方政府担心失控，等等。这实质上反映了地方政府在资源管理及其农村环境冲突化解中的官僚管理者、救世主心态，是政府错位即管一些不该管的事的表现，也可以看出政府的一种唯我独尊的情绪和对全能政府职能的固守。只有重新认识和定位政府职能，才能真正地摆脱管制的治理思维，从而有效地化解农村环境冲突。综合可见，随着资源经济更加凸显，资源开采利用与农民利益关联会越来越紧密。地方政府应该不断创新资源管理理念，注重不同主体的利益诉求，积极化解农村环境积怨，建立各种沟通途径及化解机制。只有地方政府资源作为更加公平公正，超越地方政府自身的经济利益诉求，切实维护农民的资源利益，才能真正实现政府、企业与农民间在资源利益上的和谐。

作者：熊小青单位：赣南师范学院马克思主义学院