新时期政府管理下的公共治理

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一、行政的困惑

作为市场调节机制的补充，政府应行使其经济职能，在市场失灵领域进行干预、发挥作用。其中包括:政府通过行政、法律等手段使外部效应内在化;政府提供市场无法供应的关键公共物品，如国防、大型基础设施等;政府通过行政的强制性禁止垄断，保护市场自由竞争秩序;政府调节分配状况，促使收入分配趋于公平;政府通过宏观调控，维护经济正常运行，等等。随着凯恩斯主义经济理论风靡西方世界，政府干预经济成为西方各国竞相效仿的模式，在较长一段时间内发挥了积极作用，并对西方国家战后经济恢复提供了有力的保障。但是，由于政府长期干预经济，并日益扩大干预经济的范围、增加干预经济的力度，一系列对经济发展的负面效应逐渐暴露:政府机构日趋臃肿;行政效率不断降低;财政日益捉襟见肘;高标准的社会福利入不敷出。各种危机使人们再一次对行政感到困惑，同时也认识到“政府的行政机制本身并非不需要成本，实际上有时它的成本大得惊人”。既然存在“市场失灵”，当然也会出现“政府失灵”。政府失灵表现为政府提供公共物品时产生低效和浪费、政府决策失误、政府扩张与内部性、官僚腐败与职能寻租等。导致政府失灵的原因有很多:

(1)政府公务员作为自然人的私欲理性产生其对机构规模扩大和增加预算的追求，使得政府行为与公共利益之间存在较大差异;

(2)在政府机构中，很少存在提供同种公共物品的竞争，因此降低了公共部门的效率;

(3)公共部门的低效率和多数政府公务员私人利益的存在，使得政府难以准确掌握市场信息，政府经常在信息不完全状态下做决策。由于存在市场失灵，使得政府介入市场顺理成章，然而政府内在的局限性又造成政府失灵。这使得被马克思•韦伯称为官僚制的公共行政体制陷入困境。为了弥补市场失灵而产生的政府干预，促使政府职能不断扩张、分化，由此衍生出的规模庞大、机构臃肿的政府反而在效率低下和官僚主义的双重作用下对公共管理失调、失控，以致政府形象严重受损，产生信任危机。一段时期内，西方国家为弥补政府失灵进行了很多改革，试图通过精简机构、减少政府职能、调整福利制度等方式来调节政府公共行政，但是这些努力收效甚微。在西方各国不断尝试和探索解决问题的方法时，一种管理的新视角应运而生———治理与善治(goodgovernance)理论。

二、管理的新视角

在管理的新视角中，统治被治理所替代，这一理念现已被所有文明国家所接受。治理的最高追求就是善治。善治就是在社会管理中实现公共利益最大化的过程，其本质特征是实现政府与公民以合作为基础共同管理社会公共生活，以此来实现国家、市场与公民社会三者关系的最佳状态。治理和善治理论在以下几方面可弥补市场失灵和政府失灵:

第一，调整政府与市民社会关系。政府在社会公共管理方面应当让渡一些权力和责任，并与非政府组织、市民社会等在合作的基础上共同进行管理。由以往的政府单一权力对社会管理的大包大揽，变为政府主导下的多层社会组织共同完成对社会的自我管理，以此来分担风险、节约资源、提高效率、实现公平。“政府实现公共服务的方式将是掌舵，而不是直接划桨，其控制的权力将从集中走向分散”。

第二，调整政府与市场关系。前苏联解体(中央指令性计划经济失败)与西方高福利国家的财政危机，使人们认识到不能不重视市场在资源配置中的核心地位。该由市场承担的事务必须由市场来发挥作用和优势，政府应当尊重、保护市场机制，提高市场效率，而不是一味地采取强制干预措施来控制和操纵市场。政府与市场在不同事务、不同领域里调整好主次关系，实现相互合作、相互补台，才能使经济社会良好运行。这是治理理论的重要理念。

第三，调整政府机构自身结构。在传统政府理论的影响下，政府为了加强对市场、对社会公共管理的控制力，不断增设机构、细化分工、累加层级，导致机构膨胀、效率降低，很多环节滋生官僚、官员腐败、寻租等与政府治理目标相背离的现象。善治理论认为，政府机构应当从臃肿的金字塔结构逐渐改变为平板式机构，通过减少层级来规避官僚主义风险，减少繁琐环节，提升政府能力，在管理社会公共事务上实现政府与市民社会的合作和互动，从而控制政府失灵现象。第四，调整政府行政理念。传统的政府行政理念认为政府通过强制力控制和规范市民社会和每个公民的行为，来实现对国家的统治。当今市场经济需要的是政府行政为市场、为社会提供高质量的服务和良好的环境，而非强行控制。因此，政府应当将统治性行政转变为服务性行政，实现统治向治理的转变。

三、治理理论与中国

治理理论在西方国家的政府改革进程中显露成效，颇具影响，已成为时下政治学、社会学、经济学等领域学者们研究的焦点。这使得我国很多人开始崇尚治理理论，认为中国目前经济、政治、民主都已达到一定水平，而且既然搞市场经济，就应该效仿西方，完全按照治理理论进行政府行政改革，分解国家权力，实现“还政于民”。我们认为，借鉴治理理论中的一些理念来指导政府行政改革是有益的，但是完全照搬西方的改革模式，不符合我国当前的现实，无法实现科学发展。我国改革开放短短三十多年时间里，社会经济发展虽然取得了巨大的成就，但是目前我国仍处于推进现代化进程的发展阶段。在当前阶段，我国还不存在能够推行治理理论的成熟的多元管理主体。政府之外的私营部门或非政府组织多以国家赋予权力和资源来运行，因此，只能成为代行政府强制力的政府的附庸组织，不具独立性;甚至一些组织已成为个体谋取经济利益的工具。目前我国公民团体数量较少，公民参与政治及公共事务管理的热情不高，仍需在全社会培养能够推行治理理论的民主、协作和妥协的精神，营造能够推行治理理论的政治文化环境。适当的公众参与对公共服务的有效供给及公共服务战略绩效的提高有着十分重要的作用。成熟的多元管理主体的形成与全民政治民主意识的培育都离不开经济水平的提高，而当前我国的经济发展正如许多发达国家在实现经济高速增长时期一样，需要政府全力介入。因此，一元化结构对公共资源的调控在我国当前仍然合理，不应改变，以此来保证我国经济的高速平稳增长，进而逐渐推动政治发展进程。“在中国现代政治还没有完全成型之前，对国家权力回归社会的过分呼唤，会使中国重新掉入政治浪漫主义的陷阱，会使中国在改革开放时代所奠定下来的现代化成果遭致毁灭性的打击”。

治理理论在西方发达国家的成功运用，显示出其对市场、政府及公民社会之间关系合理安排的重要指导作用;而且，西方发达国家走过的路对我们当前的赶超发展有重要借鉴意义。因此，治理理论对我国当前的改革与发展同样有着重要的启示意义，从中可以吸收适合我国改革发展要求的合理的借鉴因素。第一，积极培育公民社会，为政府与社会合作管理公共事务奠定基础。从近年来西方发达国家的发展实践中可以看出，许多私人部门、非政府组织、公民团体逐渐发展壮大起来，并承担起很多以往只能由政府来完成的职能。这样的发展趋势能形成政府与公民社会合作，更有效地进行社会公共事务管理，实现公共利益;有效地规避了由于政府强制力的泛滥所造成的政府行政偏离公共利益、侵犯公民基本权利的风险。同时，由于公民社会分担了以往政府行政的很多职能，使政府能够专注于关键性公共物品、服务的提供，节约行政成本。可见，培育出一个良性而有效的公民社会对国家长远发展十分重要。我国长期处于强政府弱社会的状态，公民社会虽然初见端倪，但数量、独立性、能力等都还十分孱弱。政府应当在保持经济高速增长的同时注重培养公民的文化修养、道德修养、法制修养和政治修养，使公民在经济能力提升的同时，逐渐增强参与社会公共事务管理的意识。当公民的政治素养整体提升到一定的层次，公民社会也将壮大起来，形成“市场之手”与“政府之手”之外的“第三只手”，真正实现政府与公民社会合作、互动，共同推动社会进步，实现善治。第二，维护市场机制在经济运行中的决定性地位，实现政府与市场各司其职。市场经济运行的重要规则是自由公平竞争，这一规则是市场机制发挥效用的根本保障。政府应当努力为市场机制运作营造良好的、稳定的制度环境，并与市场保持一种和谐关系，共同促进经济发展和社会进步。

(1)政府要维护市场秩序，使市场机制在稳定、规范的市场秩序中发挥最大效用，降低市场交易成本。即使在推行改革过程中需要政府强制力扶持建立更高层次的市场秩序时，也要慎重处理。要防止权力过于集中引发官员“寻租”，抵御由此产生的制度风险。

(2)政府要保护财产权，其中包括保护产权不为盗、抢、骗等手段所侵害，不为政府的随意作为所侵害，以此维护市场的独立性。

(3)政府应提供市场自身无法提供的关键性的公共物品和服务，如公共安全、教育、治理污染、鼓励发明创造和技术革新等。

(4)政府要着重处理好诸如完善社保体系、控制两极分化、促进社会公平等社会正义问题，为市场经济正常运行奠定条件和基础。第三，精简机构，改革政府行政管理体制。首先，要削减部分政府职能部门的行政审批权力，为精简机构、提高效率奠定基础。这是政府职能转变的关键点和攻坚项。在此基础上加强政府规制，通过明确规章制度、公开办事流程、强化监督制约等措施来规范行政管理运作，为经济社会运行创造良好的制度环境。其次，逐步变革政府管理方式，由控制型转变为服务型。政府对行业、对企业的管理只应限定在引导、监管层面，不应直接干预其经营活动。政府要通过立法和制定规则将涉及经济利益的事务交还市场运作。只有确保政府管理只“掌舵”，不“划桨”，才能根除寻租与权钱交易对市场机制的破坏。最后，根据经济社会发展需要，及时改革政府机构。如强化宏观调控部门、执法部门、监督部门，弱化专业经济部门。同时，将社会事务管理的大部分内容下放到地方政府相应部门，处理好中央与地方的权责分配，使政府权力在应该发挥作用的领域内高效运作。治理理论不是要弱化政府、经济和社会的关联，也不是过分强调中央政府对经济、社会的核心控制力。治理理论所营造的理念是政府、市场和市民社会以互惠合作为基础，建立起制宪关系，使经济社会发展在一个网络协调机制中运行。这一机制超越了单一的市场调节机制和单一的政府调节机制，避免了“市场失灵”和“政府失灵”产生的影响。治理理论在西方各国改革中的应用虽然不尽相同，但都产生了不同程度的效果。应从西方发达国家政府行政管理体制的改革中汲取经验，结合我国国情，找到适合我国政府行政管理体制改革的道路。应该选择性地借鉴，将借鉴与创新有效结合起来。

作者：关扬庞雅莉单位：吉林大学北华大学