林业成品油价格补助资金管理问题及对策
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摘要：专项资金设立以来，增强了林场资源的培育积极性，促进了林业健康发展。但是，在政策实际执行过程中，有关林业企业经营困难，对油价补贴依赖严重；林业补贴对象实际工作量、用油量信息基础工作管理不规范，未按照国家有关规定制定具体管理办法，缺乏监管，导致补贴政策在执行中变形走样。
一、林业成品油补助专项资金管理存在的问题
（一）油补资金申报的基础数据不健全。
根据《林业成品油价格补助专项资金管理暂行办法》（财建〔2009〕1007号）（以下简称《办法》）规定“各级林业主管部门应建立、健全本辖区林业生产用油量基础档案等相关管理制度”。实际执行过程中，部分市县林业局未按相关要求建立本辖区林业生产用油量基础档案等相关管理制度，部分林场未建立各项实际工作量台账，林业主管部门未制定统一的“林业生产定额”标准或参考范围，导致人为估算用油量，测算用油量与实际用油量差异较大。也有部分市县林业局按照省林业厅口头告知的补贴额度，虚构林业生产工作数量申报林业成品油补贴资金。
（二）虚报工作量和成品油使用量套取油补资金。
《办法》第八条规定“补助年度终了后，县级以上林业主管部门应当组织力量，对本辖区上年度林业分品种油料消耗情况进行统计、整理、汇总，经核实无误后，于2月15日前逐级上报省级林业主管部门，同时抄报同级财政、审计部门”。实际执行过程中，部分市县林业局对各林场、苗圃单位对申报数据审核把关不严，没有对下属的林场、苗圃的上报量进行核实，甚至没有要求林场、苗圃上报过有关报表等情况，造成高估用油量的现象普遍存在，即使国家最终对申报用油量进行了核减，仍远高于实际用油量，套取油补资金问题比较突出。例如笔者参加的某个审计项目中，审计组抽查的某市下属5个国有林场上报四年用量2900多吨，下拨油补资金核定的用油量约1600吨，四年实际用油量仅为200余吨，国家核定量仍比实际用油量多1400余吨，套取油补资金400多万元。
（三）油补资金被挪作他用。
检查油补资金使用情况发现，部分补贴资金被挪作他用的情况突出，部分林场、苗圃将其用于单位日常开支、支付人员经费、职工社保等支出，或以油补资金办理充值加油卡的形式支付与林业无关的工程款等支出，甚至用于招待费、福利费等支出。
二、当前油补资金管理存在问题的主要原因
（一）部分林场、苗圃经营困难。
部分林场、苗圃的收入来源无法保障职工工资等支出，在地方政府财力有限的情况下，部分市县林业局和林场、苗圃通过虚报成品油用量来套取专项资金用于发放林业职工工资。
（二）主管部门在申报过程中把关不严。
市县林业局对虚构生产量和用油量数据申报补贴把关不严，导致申报用油量与实际耗油量严重偏离。部分市县林业局虽然了解虚报工作量和用油量的实际情况，但是为了维护人员稳定，往往“睁一只眼闭一只眼”。加之处罚力度不够，造成一些林场屡罚屡犯，明知故犯。
（三）现行管理办法部分内容与实际不符。
申报用油量不是实际消耗量而是按照生产定额计算核定，而实际执行的“林业生产定额”标准与实际不符，造成实际用油量与定额计算量差距较大，造成多报用油量情况突出。
三、审计核实过程中存在的难点
（一）账务处理不规范，油补资金挪用的取证难。
在林业成品油专项资金审计中，一些国有林场的财务账管理不规范，大部分林场、苗圃收到油补资金后未单独核算，与林场、苗圃的正常生产经营收支混在一起核算，审计人员难以核查油补资金支出情况，加大了确定挪用金额取证的难度。
（二）林业生产的验收工作量核实难。
《办法》规定林业生产具体包括育种（育苗）、人工造林、封山育林、迹地更新、抚育、管护、木竹生产及加工等方面内容，由于审计人员大多没有森林抚育、森林管护等林业管理经验，而且各林场面积大，无法对工作量进行测算和逐一核实，审计实地核实和测算难度大。
（三）审计认定套取资金的数额难。
按《办法》规定的测算方法：林业生产油耗定额乘以林业生产建设中各项生产实际工作量。而审计中一些林场明确说明没有生产建设中各项生产工作量的验收报告，根据工作量测算用油量的公式复杂，再加上申报文件的有些工作量某些林场是自行虚构的，给审计确定具体的套取金额造成困难。
（四）部分违规责任主体的认定难。
部分违规套取资金的责任主体应该是市县林业局，但是各林场和苗圃是林业局的下属单位，部分林业局将责任推到林场、苗圃，下属单位又不予否认，这样就造成了责任主体不明确。
四、审计对策与管理建议
（一）对林业专项资金进行全面了解，找准油补资金审计突破口。
通过与市县林业局座谈的方式对所在辖区林场经营情况、职工人数、林场收支、专项资金管理等全方位情况进行了解。座谈中不突出对油补资金的关注，在了解总体情况下对林业生产的业务量数据有一个更为真实、准确的把握。如在谈话中，审计人员了解到了在平原地区国家对木材生产管理较为严格，木材生产指标很少，有些根本就没有木材加工业务，而审计人员在用油量申报文件中却发现一些林场、苗圃在木材生产及加工方面用油量占比最大，初步就确定了虚报木材生产及加工用油量的疑点线索，为下一步深入审计打下了基础。
（二）通过审批补助核定的用油量与林业生产验收报告中的数据或实际用油量进行对比，确定虚报量和金额。实践中存在两种情况，一是在各林场、苗圃林业生产的验收报告中各项工作量基础数据扎实的情况下，用验收数据计算的用油量与审批补助核定的用油量的差额确定虚报量和金额。二是在各林场、苗圃林业生产的实际工作量记录、统计制度不健全，用来申报补贴的上报数据多是人为编造的情况下，审计人员核实具体用油量可从各林场、苗圃的财务账上用油支出推算实际用油量，与审批补助核定的用油量对比，确定虚报量和金额。
（三）查验财政财务资料，确认资金挪用、拨付不及时等问题。
通过查阅财政局、林业局及下属林场、苗圃等单位的财务账、指标文等资料，核查发文和资金拨付时间，林场、苗圃的油补资金到位后资金支出等情况，发现油补资金拨付不及时，资金被挪作他用等问题。
（四）进一步改进完善油补资金的申报机制和加强监管，彻底解决虚假申报套取资金问题。建议国家相关部门应进一步改进和完善现有的林业油补申报机制，严格加强油补资金申报和资金使用的管理，防止虚报套取补贴资金等行为发生。
作者：周勇 崔晨 单位：审计署驻长春特派员办事处
