政府外债管理

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摘要：中国的外债管理体制从改革开放以来一直在发展，虽然取得一定成效，但还不健全。随着中国外债规模的不断扩大，中国政府必须要不断完善外债管理体制，加强对外债的管理，提高对外债的使用效率，使外债在国家建设中发挥最大价值。

关键词：外债；体制；现状；对策

外债是指境内机构对非居民承担的以外币表示的债务。按债务偿还责任，外债可分为主权外债和非主权外债；按照债务类型划分，外债分为外国政府贷款、国际金融组织贷款和国际商业贷款。其中，主权外债，是指由国务院授权机构代表国家举借的、以国家信用保证对外偿还的外债，也称政府外债，如果进一步按偿债责任划分，政府外债可分为政府统借自还的外债和政府统借统还的外债。

发展中国家在经济起步阶段，资金因素是制约经济发展的首要因素，借用外债是解决资金短缺重要途径。但不合理利用政府外债，将加大财政负担，产生财政风险，影响财政职能的发挥，甚至导致社会再生产不能正常运行，危及到社会稳定。自1992年始，中国连续5年成为世界银行第一大借款国，1994年成为亚洲开发银行第一大借款国，1995年成为发展中国家仅次于墨西哥和巴西的第三大债务国。随着外债规模的不断扩大，我国政府必须要完善自己的外债管理体制，加强对外债的管理，提高对外债的使用效率，使外债在国家建设中发挥最大价值。

一、我国政府外债管理体制的发展及现状

改革开放后，随着我国间接引进外资工作的逐步开展，为进一步规范管理，1986年8月，国务院下发了《国务院批转国家计委关于利用国外贷款工作分工意见的通知》，对外债实行分工负责、归口管理的体制。1988年9月，财政部下发了《财政部关于地方财政部门做好世界银行贷款工作几点意见的函》，明确提出地方财政部门在世界银行贷款管理工作方面应拥有统一权能。

1998年以前没有统一的政府外债管理机构，政府外债实行分口管理，因而在上项目、办担保等方面，信息沟通不够，缺乏一个能够较好地掌握全部外债总数及分年度还款额负担的部门，对外债来源结构、币种结构、期限结构等，缺乏统筹规划、科学论证和统一管理。1998年以后，随着中央政府外债管理机构的逐步统一，政府外债管理逐步实现了统一管理，但由于体制改革时间比较短，外债管理还没有真正建立起一套统一监管的管理制度体系，而且政府外债同非政府外债仍没有实现统一管理。

二、我国政府外债管理体制的问题

（一）现行的政府外债投融资体制存在缺陷

第一是缺乏科学民主的项目立项决策机制：主要表现在立项思想失误，不是理性地考虑宏观需要和偿债能力，而是为了地方或部门领导偏好、部门利益和政绩考核需要。根据中国人民银行2003年10月的统计数据，中国城乡居民人民币储蓄存款余额在2003年9月末已突破10万亿元，达到10.1万亿元。实际上，在中国的金融体系中就产生了资金相对过剩和投资机会相对短缺并存的格局。中国的资金已经过剩，“缺乏资金”不应再是我国引进外资的理由了。立项中项目设计和可行性研究也为权力部门提供了寻租的机会，导致许多投资项目“上一个项目，倒一个企业”，“建成之日，就是破产之时”。这种缺乏责任约束的投资决策威胁到财政和社会资金的使用效率和资金安全，实际上将风险集中于国家财政，最终转嫁到每一个公民和子孙后代身上。

第二是融资方面的配套资金难题。政府外债项目要求地方配套资金应占融资总量的50%，而几乎所有的公共服务项目的配套资金总是难以及时足额到位。原因如下：外债项目多集中于贫困地区，但贫困地区财政匮乏，而政府急于引进外债资金，对配套资金往往盲目承诺：可行性研究时分析的因素少，预测的时间短，对不利因素和可能存在的风险、变化分析不透，导致当时落实了来源渠道的资金也因后期的种种变化而不能到位；不够就欠工程款、给农民打白条，借商业贷款或用农民投劳折资等办法弥补。另外，中国基础设施和公益事业领域融资仍以财政资金和政府借贷为主，未曾尝试市场化的投融资方式，投资主体和融资方式单一，一方面大量民间资本投资受到限制而闲置在银行，另一方面，大部分项目缺乏足够的配套资金使项目运行受阻。

（二）政府外债项目管理成本不断加大

政府被人民授权行使管理社会的职能，于是政府机构也和一个企业一样，要投入管理费，而政府的产出就是政府行使职能所达到的绩效，政府成本总的来说包括会计成本、机会成本、风险成本、隐性成本、监管成本等等。以上成本中有合理与不合理两类，不合理的成本还有可定量与难以定量之分。而在实际过程中审计部门很难去评估成本的使用效率和正确性，这就给一些人以可乘之机。

通过进一步分析就会发现隐性成本中伴生的7项资金流失：项目管理单位存在严重的冗员；项目管理费往往超支；财政部门滞留大量资金；项目管理单位出借、挪用和挤占资金；项目大量资产闲置；许多领域缺乏有效的制度安排，由此滋生了许多违规和腐败现象，导致了大量项目资金流失（如中期调整的资金审核、项目结束后的结余资金和资产）；不规范的招投标使大量资金被“灰色蒸发”。

（三）目前的债务统计指标不能真正反映

债务统计指标不能真正反映我国的债务规模及其风险以及债务管理和预算制度缺陷使财政债务风险升高。如内外债不统一；地方政府拖欠公务人员、教师的工资和养老金、拖欠的工程款等财政隐性负债未完全包括；地方政府为规避《预算法》隐蔽性举债；大量政府外债投向了赢利性工业项目，项目失败需财政兜底，企业“统借自还”、“自借自还”外债以及地方担保的可能需财政兜底，由财政转贷或担保的政府外债项目单位破产或资产重组时将拖欠债务转嫁给财政，都进一步增大了各级财政的负债。

（四）监管制度体系不健全

体制和制度的缺陷及其导致问题的深层次原因在于：政府外债最终由当代公民和子孙后代即全体公民承担，而全体公民对此并无监督意识也无监督机制，使得资金的所有者、管理者和使用者责权不明，造成资金的所有者对外债项目资金使用无法进行全过程全方位监管。因此，资金的使用者和管理者在这种缺乏有效监督的状况下不可避免会产生问题。而政府审计只是来自政府内部的自我监督，不是真正代表纳税人和公民利益的监督工具。

三、加强我国政府外债管理体制的对策

以上政府外债管理使用中存在的问题，有关部门应引起高度重视，理顺外债管理体制，加强宏观管理，提高外债资金的使用效益，降低外债风险能力。政府外债管理是一项系统工程。受中国国情的影响，我国的政府外债还应建立一个政府外债管理领导综合体系，各级领导体系应由主管财政的领导及计划、外资外贸、审计等部门的领导组成的领导小组构成。政府外债管理体制与管理模式应是：“统一监管、分工合作、三债分立、借用还统一、责权利明确”的体制。

（一）统一监管

国家应成立国家外债监管中心，统一监管外债（包括政府外债与非政府外债），这个机构设在财政部比较理想，一方面是因为1998年的中央机构改革，已将世界银行、亚行、日本等外国政府贷款的对外磋商职能统一纳入财政部管理；另一方面还因为我国的外债中属政府直接外债与政府担保的外债占相当大的比例。对于政府外债来讲，应由财政部成立专门机构统一监管国家政府外债及省级政府外债，这个机构又受国家外债监管中心的统一管理。各省也应成立统一的外债监管中心，省政府外债、省级以下政府外债由这个中心统一管理，同时协助管理省里由财政部统借统还的外债项目。

（二）分工合作

统一监管同分工合作并不矛盾。尽管政府外债都要依赖财政收入偿还，但是政府的公共服务职能涉及到不同的政府职能部门，因此政府外债管理又涉及到许多政府部门，如财政、计划、外汇、银行等，这些部门应在政府外债管理上分工合作，而且是在外债管理中心统一监管下的分工合作。外债监管中心统一监管不等于这个中心包揽一切。随着政府管理经济方式的转变，各政府部门均应向宏观管理转变。今后要在规范的基础上，明确各级政府之间、政府各部门之间、政府与企业之间在外债借、用、还全过程管理中责、权、利的划分，而且这一划分应实现制度化。应对外债的全过程管理进行科学分工。在部门之间，计划部门负责按经济发展规划、国内生产总值水平及预期增长率、国民收入水平及预期增长率、国民生产总值水平及预期增长率、利用外资计划等，确定本级经济区域能够承担的外债总规模、结构等。这种职能分工要做到权、责、利明确，相互配套，且贯穿外债项目管理的全过程。

（三）三债分立

将外债分为政府公共外债、国有资本外债、其他外债三大类，分类统一管理，分类设偿债风险基金。鉴于我国社会主义市场经济的不同特征，政府公共外债、国有资本外债可以归财政部门分类统一管理，分类设偿债风险基金。公共外债是最终通过公众负担的外债，是通过财政收入偿还的外债，故政府公共外债的借用还应纳入公共财政预算管理，政府外债的借款规模与结构、借款使用投向等的确定，借款的资金配套、借款的本息偿还、借款的日常财务管理等，应自始至终纳入政府的预算管理。国有资本外债是国有资本承担偿还责任的外债，国有资本是经营性资本，对于市场性、经营性的国有资本承担的外债，应由国有资本承担还本付息责任。国有企业法人以其国有资本承担外债的还本付息任务。对于在外债偿还过程中出现的风险，可以通过在国有资本财政中设立的风险基金协调解决。为了防范金融风险与债务危机和加强外债的管理，对于其他外债也应专门设立统一机构进行统一管理。

（四）借、用、还统一

外债是一种债权人、债务人权利与义务非常明确的一种契约性的债务，既然如此，只有实现借、用、还统一，权、责、利明确，才能真正保证外债资金的科学和健康运营。这个原则既是政府外债又是非政府外债管理体制的内核。

“借”包括以下问题：谁来借，借什么，借多少，如何借，向谁借，用啥借（用什么担保）等问题。政府外债最终要用到政府承担职能的地方。政府外债应由政府统一借，对于借款的规模与结构，应由外债监管中心组织各方力量充分论证。

“用”包括以下问题：谁来用，用什么，用多少，如何用，用在哪儿等问题。政府外债的管理中，借是最重要的一关，而借多少的问题是最重要的问题。如果借款的规模把握不当，再好的外债管理体制与管理政策也枉然。借多少的问题看似是一个借债的“量”的问题，而实际上在这个“量”的问题之后确定“量”的过程就涉及到大量的管理体制与管理模式的问题。

“还”包括以下问题：谁来还，还什么，还多少，如何还，用什么还等问题。根据借用还统一的管理机制要求，还款应由财政统一偿还。要逐步实行由外债监管中心统一实施外资、内资及贷款偿还资金的统一管理。强化项目财务资金的监督，避免资金的失控和浪费，也有利于项目的执行和贷款的偿还。在还款问题上应进一步强化还款约束。在贷款偿还阶段，政府外债监管中心应协助项目单位全力抓好项目的运营管理，提供有关信息和政策指导。及时了解掌握债务人经营和财务状况，从办法和协议等措施上予以约束和规范。要实行对项目单位重大事项如对外投资、合资、兼并、破产、利润分配和领导人变更等的报告制度，使之处于债权人和担保人的管理监控之下，以避免逃债现象的发生。要制定严格的还款准备金制度，强化各项目单位作为还债主体的责任。

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