政府债务管理创新思路

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[内容提要]开展地方债信用评级，是落实党的十八届三中全会、中央经济工作会议提出要求的具体措施，也是落实国务院关于2014年深化经济体制改革重点任务的具体内容。本文从我国地方政府债券评级的现状出发，论述了债券评级的必要性和目前存在的问题并提出了改进建议。

[关键词]政府债券；评级；债务管理

按照党中央、国务院建立规范的地方政府举债融资机制的决策部署，2014年我国开始实施地方政府债券自发自还试点，赋予地方政府依法适度举债融资权限。同时，明确提出开展债券评级工作，对债券发行人按时、足额偿还债务的能力和意愿发表意见。

一、我国地方政府债券评级的现状

我国地方政府债券发行历经了三个阶段：第一阶段（2009-2011年）为财政部代还，由财政部发行并代办还本付息和支付发行费。第二阶段（2011-2013年）为试点省市自发代还，四个试点省市自行发行债券，由财政部代办还本付息；其余地区的地方政府债券仍由财政部代还。2013年，进一步扩大试点地区，并首次提出逐步推进建立信用评级制度。第三阶段（2014年开始）为试点省市自发自还，发债地区自行还本付息，并将债券期限延长至五年、七年和十年。此外，明确提出试点地区按有关规定开展债券信用评级，并仍然实行年度发行额管理。2011年、2013年审计署开展的两次全国范围的债务审计之后，我国政府债务账本逐渐公开。

随着经济形势及财政预算管理的变化和调整，地方政府债券发行制度正面临重大调整。2015年8月底，经全国人大、国务院批准并公布，2015年下达6000亿元新增地方政府债券和3.2万亿元地方政府置换债券（目前全年额度已累计发行过半），同时将2015年中国地方债务限额锁定为16万亿元，首次提出债务限额管理制度，并释放出政府进一步严控债务风险的信号。不同于一般工商企业发债，地方政府运行特征较为复杂，涉及财政、金融、投资等不同维度，风险识别难度较大，亟需发挥信用评级在信息披露、风险提示和价格发现等方面的功能和作用。2015年，全国共发行地方政府债3.8万亿元，中债资信评估有限责任公司等六家评级机构对上述地方政府债券共出具100余份评级报告，结果均为AAA级。从债券发行利率来看，2015年8月以前，已公开发行的地方政府债券发行利率基本与发行前五年国债收益率均值持平。自2015年8月6日以后利率开始出现分化，不同地区、同一地区不同品种、同一地区同一品种不同期限的债券利率差异明显，并呈现出不同程度上浮状态。

二、地方政府债券评级的必要性

1.从需求层面看，地方政府债券评级主要服务于投资者、发行人、监管部门和社会公众：一是投资者希望借助地方政府债券评级知悉地方政府的实际风险，减少信息不对称，并基于评级结果辅助进行定价和资产配置。二是地方政府作为债券发行人通过信用评级披露相关信息，提高透明度，降低发行人的融资难度，顺利实现融资目标。三是地方政府债券管理部门可将相关评级结果作为发债管理或额度审批的重要参考，进而对地方政府的举债行为形成有效约束。四是评级结果的公开有利于将地方政府的举债融资行为置于社会公众监督之下，保障公民的知情权，完善社会治理。

2.从供给层面看，评级机构、投资机构和监管部门均可对地方政府风险状况进行评级或评价。一般而言，评级机构作为独立第三方主要提供外部评级或评价，为金融市场提供更多的信息参考；投资机构则可结合自身需要建立内部评级体系，加强风险控制，辅助决策判断；监管部门也可建立地方政府债务风险评估和预警管理体系，为其防范地方政府债务风险提供管理手段。理论上，投资者通过内评体系可对地方政府债券进行评价，但随着市场深度和广度的增加，投资分析需要获取的信息量十分庞大，投资者自行进行风险判断的成本不断上升，不同投资机构的标准也不尽相同。而第三方独立机构的专业化分工、规模经济效应和统一的评级标准能够弥补内部评级的不足，提高市场效率。

3.从发行人的角度看，如果投资者和发行人之间采取直接沟通的形式，发行人的信息沟通成本十分高昂。第三方独立机构的存在则有效解决了这一问题。此外，地方政府债券评级也是贯彻落实党中央、国务院政策措施的重要举措。近年来，我国地方政府债务呈现出规模大、增速快、隐性化等特点，由此引出如何防范地方政府债务风险、建立地方政府融资机制这一问题。按照财政分权理论，地方政府作为地方公共产品的主要提供者，应被赋予适当的举债权。国务院印发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》，明确要求建立地方政府信用评级制度，逐步完善地方政府债券市场。这为解决地方政府融资难题、化解地方债务风险提供了解决方案，是落实党的十八届三中全会、中央经济工作会议提出的“建立规范合理的中央和地方政府债务管理和风险预警机制”“着力防控债务风险”等要求的重要举措，也是落实国务院关于2014年深化经济体制改革重点任务“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制”的重要内容。

三、目前地方政府债券评级存在的主要问题

1.地方政府信息披露不充分导致评级所需数据质量不高。按照《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》要求，地方政府应完善债务报告和公开制度，加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况。但目前评级所需的地方政府资产负债表、近期债务数据等资料仍然缺失，信息较为滞后。

2.缺少对多种影响因素的综合量化打分。目前地方政府债券评级仅根据GDP、财政收入、经济发达程度来进行简单的比较和排名，未在对宏观经济运行和财政管理制度分析的基础上，分析地方经济、财政、债务、信息质量、支持力度等多种因素量化打分，综合判定地方政府债券的信用质量。

3.地方政府债券的违约机制和清偿机制不明确。目前，我国尚没有相应的法律法规明确地方政府的违约机制和清偿，这在客观上造成中央政府和地方政府在债务偿还上的责任无法进行有效隔离，一旦违约如何清偿无据可依，给评级工作带来一定困难。4.缺少行业标准和指导意见。中国人民银行于2006年出台了规范信用评级机构在银行间债券市场和信贷市场信用评级执业行为的管理指导意见，但关于地方政府债券评级目前只有评级公司自身拟定的操作方法、流程等规范，有关部门未出台行业标准和指导意见，评级过程及结果缺少统一性和可比性。

四、进一步加强地方政府债券评级的建议

1.应进一步加强政府信息公开及披露，强化地方政府的配合责任，为地方政府债券评级提供经济状况、财政收支、国有资产等基础信息，加快推进政府资产负债表编制，及时披露债务规模和举债用途等相关信息。

2.多措并举完善地方政府债券评级的制度安排，开展评级制度和方法创新，鼓励实施地方政府债券双评级机制及评级轮换制度，避免形成长期的捆绑关系，探索量化打分模型和方法，为投资者提供多元化的信息参考。

3.及时出台相关法律法规，明确地方政府债券的违约机制和清偿机制，为违约风险的评估提供依据。同时，有关部门应加快出台专门指导地方政府债券评级的行业标准和指导意见，加强评级技术体系和评级数据库建设，接受市场的监督和检验。

4.加快我国债券市场评级对外开放速度，引入国际竞争机制，增进外国金融服务公司和投资者对本国资本市场的参与，逐步引入外资评信机构对地方政府债券进行评级，改善目前地方政府债券级别区分度不足的现状。

作者：张辉，罗兵 单位：审计署沈阳特派办