村民委员会管理

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摘要：正如经济体制改革在我国农村先行一步一样，民主化进程也是在文化水平相对落后的地区先行了一步。农村的村民自治是农民自己的创造，它对中国的民主政治建设将产生积极而又深远的影响。村民委员会选举作为村民自治的核心与关键，无疑是当前中国农村社会一道最亮丽的风景线。但是作为一个新生事物，在运行的过程中总会出现新情况和新问题，和理想状态还存在着相当大的差距。根据笔者的调查分析，发现当前影响村民委员会选举的因素主要是：行政干预、家族、经济利益等，本文拟就这几个方面及对策作一粗浅的分析。

一、行政干预因素

根据《法制日报》2002年2月18日报道，2001年12月7日江苏宿豫县皂河镇阎集村举行第6届村委会换届选举，镇党委副书记带队监督选举工作。候选人中陈翔以高票853票当选村委会主任，另一个候选人孙庭院仅得408票而落眩12月12日，镇党委撤销陈翔村委会主任职务，任命孙庭院为村委主任。此事造成很坏的影响。值得欣慰的是此事在上级有关部门的过问与调查下，已得到圆满的解决。

从媒体披露的情况看，此类乡镇干部干预村委会选举的事例很多，这只是其中一个典型案例。据统计，在村民选举中，特别使群众不满的是一些乡镇党委、政府受“人治”意识的影响，随意对村委会选举工作及村民民主权力进行干涉；操纵村委会选举过程，将自己的意志强加给村民，使村民的选举权流于形式；或违反法定程序，撤换任期未满的村委会成员，侵犯选民的罢免权；更有甚者，有些乡镇不经民主选举，强行任命村委会成员。以上这几种情况的产生有复杂的深层次的原因，最基本还是传统思想、制度和经济利益方面的原因。

传统“人治”思想的影响。一般说来，自秦汉以来直到清末，县是最基层一级地方组织，由于其行政职能简单，没有必要在乡级设立行政机构，而只在村级设一替县政府“勾摄公事”的职役人员。直到民国时期，始在乡级建立行政机构，时称乡公所或镇公所，但是其行政职能也十分简单，主要替上级政府催征赋税和征兵以及维护地方治安[1]。新中国成立以后，政府对村一直实行行政控制的制度，尤其是时期对村一级的控制更加严密，在公社和大队之间是一种非常强的行政关系。从以上行政管理的历史演变过程可知，村民自治以前中国的政府管理基本上是处于“人治”的环境之中。“人治”文化源远流长，“权大于法”的观念根深蒂固。这种传统文化思维影响着社会的每一阶层，包括掌权者和普通百姓。由于“思想支配行为”，以致造成村委会选举过程中行政违法行为时有发生。

乡政管理与村民自治权责影响。国家对乡村的管理要通过乡村来实现，由此赋予村民委员会天然的行政功能，正因为如此，实际上村委会扮演着办理政府事务和村民事务的双重角色。乡政管理与村民自治的交叉压力，使村委会政务和村务相互冲突，行政权和自治权相互博弈。在博弈中“村民委员会双重角色存在内在的紧张……行政干预往往占上风……因为与行政权力所拥有的强大组织和强制资源相比，分散的农民力量实在太微不足道了。这也正是强大的行政干预会造成自治效能弱化，许多村民委员会只是基层政府附属物的重要原因”。[2]现实中，我们形式上建立了一套法规完整、结构具备、人员落实的村委会自治组织，但在治理上仍是过去传统的行政命令管理模式。据华中师范大学农村问题研究中心徐勇、张厚安两教授统计分析，目前这类行政化村占全国村庄总数的60%以上。由此可见，行政权与自治权划分不清也是导致行政干预的一个重要因素。

经济利益影响。物质决定意识，意识支配行为。由于乡镇干部与村干部在经济上有着千丝万缕的联系，自然乡镇干部就会力保某些村干部当选，如果此村干部落选，就只好采取行政命令的方式，撤换当选村委会主任。说穿了，乡镇干部是“拿人钱财，替人消灾”，完全是为个人利益着想。那种认为农民素质低下、缺乏参政的热情、不适合搞民主选举的说法，也许只是他们干涉村民选举的借口，其醉翁之意在于金钱，在于物质利益、个人利益。这也许是当前干预村民选举的一个最重要的原因，他们才是农村基层民主政治建设真正的绊脚石和拦路虎。只是这样的事例比较隐蔽，不易揭发暴露而已。此外，乡村干部素质问题，也是不可忽视的因素。

二、家族因素

据《农民日报》2001年11月6日报道，抚州市东馆镇下龚村以龚平贵为首的家族势力把持村级基层政权，致使村级计划生育工作以及农业税等无法开展和收缴，还经常搞打砸抢活动，扣车扣人事件时有发生，群众对此反映强烈。

中国社会科学院农村所张军在对山西省长治市1996年第4次村委会换届选举进行调查时，发现传统宗族观念、血缘关系的抬头和复苏，也逐渐渗透进选举，影响到选举的公正、公平。根据他对49名选民的调查，有18人在选举投票前与其他成员进行商量，占被调查者的36.74%。其中，有11人是在与家族成员进行商讨后投的票，占49人的22.45%，占18人的61.11%。有5人是在与朋友进行商讨后投的票，另有2人是在其他压力下投的票[3]。

从以上的两个例子可以看出，当前在有些地方，家族势力有所抬头并且公开左右选举，由家族中的权威人士出面推出代言人，通过串联、游说和操纵，利用族大票多的优势取得村委会选举的胜利。由于掺杂家族的因素，一些村民不能按德才兼备的原则选出自己满意的村委会主任，而是在家族势力的影响下，盲目随从，投违心票，使公正、廉洁并且有能力的候选人不能当眩为什么家族势力在一些地方的村委会选举中越演越烈?我们可以从传统的家族观念的演变以及国家在农村管理体制变化中寻找答案。

传统家族观念影响。所谓家族，指同一血统的几代人所形成的社会群体[4]。英国社会人类学家WH·里弗斯认为，Family可以有狭义和广义之分，广义的Family包括所有的亲属，也就是我国所说的家族[5]。中国的家族系统相当广大，其中有男系亲和女系亲、父系亲和母系亲、直系亲和旁系亲、尊系亲和卑系亲之分。由于家族聚集而居以及由此产生的经济利益的共同性，使得农民对自己所属的家庭这一血缘共同体具有高度的心理认同，并因此形成鲜明的家族意识。这种思想在我国古已有之，已有三千余年根深蒂固的历史。儒家伦理以家族为中心，深入民间，牢不可拔。儒家学说的核心“仁”、“礼”及其强调的“三纲五常”等都体现了人与人之间的血缘关系，突出强调家族意识。

家族具有为每一个成员提

供便利的功能、为获得生存资料而相互帮助合作的功能、对家族利益进行保护的功能，其家族利益包括财产、名誉等方面。孙中山先生也看到了家族文化掣肘力量的强大。他在《三民主义》中写道：“中国人最崇拜的是家族主义和宗族主义，没有国族主义，……中国人对于家族和宗族的团结力非常大，往往因为保护宗族起见，宁肯牺牲身家性命。”[6](P4)

从以上的分析中不难看出，由于受传统家族观念的影响，在村委会选择中，利用家族观念、宗派势力上门游说、拉选票，甚至利用家族势力操纵选举是不难想象的。据对某地20个乡镇16个村民委员会换届选举情况的调查，认为家族势力的干扰是构成某些村民委员会选举质量不高的主要因素。

基层政权管理体制因素。同志把“家族系统”与“国家系统”、“鬼怪系统”相提并论，可见“家族系统”在中国社会结构中具有至关重要的地位。由于准确地把握了这一点并且看到其明显的消极作用，对其进行彻底的改造[6](P3)，所以自现代以来，不断的社会变革和政治变革对村落家族意识及势力造成了持续的强大的冲击，使其逐步走向衰解。

但由于我国基层政权管理体制在由政社合一向政村分离的转轨过程中，乡村管理机构功能有所削弱，乡村家族凭借其自身的特点趁机填补政府机制弱化的空白，从而造成家族势力的抬头。“首先，农村实行家庭承包经营责任制之后，一家一户独立的政治经济功能得到加强，而基层组织在组织、协调农民行为，保护农民利益方面的综合作用降低，使农民在心理上产生一种失落感。他们便把原先对基层组织的依靠和寄托转移到同族强人身上，并从中体验到血缘关系所带来的好处和便利，借助家族的势力保护他们的利益。其次，近年来社会治安状况不好，也使一些农民感到人身安全得不到保障，没有几双‘拳头’，很难在社会上立足。于是一些农民尤其是那些势力单薄的开始萌发家族观念，寻求家族的庇护。”[7]从以上的分析可以看出，由于目前乡镇管理功能的弱化，家族成员之间利益的一致性，致使在一些农村的村委会选举中，越来越多的掺杂着浓厚的家族色彩。

三、经济利益因素

国内外的历史经验表明，经济利益驱动是民主政治发展最本源的动力。经济发展程度高低，特别是农村集体经济的发展，对村民选举的高质量运转有重要的意义。强大的集体经济对村民参与村委会选举以及对候选人具有很大的影响力。下面从村民及候选人两个角度进行分析。

对村民参与选举的影响。经济发展水平较高，村集体收入较多，村委会控制的资源也较多，因此村民参与选举的程度也较高。“经济发达的厦门市湖里区禾山镇每个村委会的年集体收入都在300万元以上，经济发展中等水平的厦门市集美区灌口镇的村委会的年集体收入一般都有数十万元，而经济落后的寿宁县的村委会一般只有数万元的年集体收入，有的甚至只有数千元。从经济发展程度不同的三种类型的农村看，经济发达的厦门市湖里区禾山镇共有11个村委会，选民25328人，参加投票选民数为24112人，投票率为95.2%，高于全省的平均投票率90.1%；经济发展程度处于中等水平的厦门市集美区灌口镇，共有16个村委会，选民22271人，参加投票选民数20580人，投票率为92.4%，略高于全省平均水平；经济落后的寿宁县下辖14个乡镇，共有198个村委会，选民132455人，参加投票选民105004人，投票率为79.3%，大大低于全省平均水平。”[8](P56)

从以上的投票率可以清楚地看出经济发展对村民参与选举的影响。在经济发达地方，村民积极参与选举，除了出于对自己相对独立的利益保护的考虑之外，还出于从公共事务中获得更多的利益的考虑，也就是说，通过积极参与在公共利益中分配到更多的份额。这样一定的公共利益(强大的集体经济)存在就成为吸引村民积极参与选举的重要驱动力。反之，在经济落后的地方，如果没有任何公共利益存在，村民对村委会选举就会失去兴趣。大量的事实表明，一些集体经济“空壳”村，即集体经济一无所有的村，村民参与选举的积极性很低。这一点从下面村民竞选村干部中也可以看出来。

对候选人的影响。当前，许多人竞选村干部主要是出于经济利益的考虑，当选上村干部后，不仅可以得到规定的工资和补贴，甚至还有一些“隐形”收入。这种情况在经济发达地区尤甚：“厦门市集美区由于搞开发区建设，不少‘征地村’拥有不少集体资产，有的数百万，有的达上千万。这是许多村委、小组长竞争激烈的原因。与些同时，一些在外面做生意发了财的‘大款’也积极回村参眩”[8](P104)目前，一些农村村级财务管理非常混乱，收入不入账、财务不公开、白条充账现象普遍，这也许是村干部“隐形”收入的主要来源。

当然，在经济落后地区，当村干部经济收入太低甚至经常领不到工资时，就会大大降低农村能人竞选的兴趣，以至许多能力较强者外出打工经商，从而造成农村干部队伍后继乏人。

四、对策分析

农村基层民主选举，实行村民自治是利国利民的千秋伟业，任重道远，正如彭真同志所说：“办好村民委员会，实行村民自治，是一项长期的艰巨的工作，不能把它看得那么容易……”[9]。千里之行始于足下。当前，我们要抓住机遇，采取切实有效的措施，依法搞好村委会民主选举工作，推动村民自治事业的健康发展。

首先，搞好制度建设。搞好村民自治，制度建设是根本。对于村级民主选举制度要加强和完善。由村民直接选举村委会干部，真正把思想好、作风好、办事公道、群众威信高的人选进领导班子，带领群众共同致富。应逐步规范候选人提名方法和提名程序，在选举中坚持差额、直接和秘密投票原则，建立村民选举委员会执行选举工作，制止选举中出现的家族势力、徇私舞弊，及时公开公布选举结果。

同时各地应根据《村民委员会组织法》尽快制定配套法规，合理明确界定村务和政务的范围界限，促进乡镇管理和村民自治的有机连接。只有通过制度化手段明确政务和村务的划分，村民自治才能有章可循，从而从制度上防止行政干预村民选举事件的发生。

其次，强化教育，提高村民整体素质。按照列宁的观点，文盲是站在政治之外的。当前要大力加强村民的文化素质教育，提高其参政议政的意识和能力。要注意以下几点：一是要强化民主选举重要性的教育。教育村民直接选举是村民当家作主、实行自治的基础，选举工作做好了，不仅能够更好地发挥村委会作用，保证国家法律、法规和党的路线、方针

、政策在农村的贯彻落实，同时有利于推进村民自治、扩大农村基层民主，保证农民直接行使民主权利。二是要强化法制教育。利用会议、广播、电视、报纸、墙报以及一些村民通俗易懂、喜闻乐见的形式宣传国家的法律法规，组织村民学习《宪法》、《村民委员会组织法》，让村民明白民主选举是法律赋予自己的权利，正确行使民主权利受法律的保护，从而自觉地投入村民自治活动，严肃认真地行使自己的民主权利。三是要强化思想政治教育。帮助村民树立正确的人生观、世界观、价值观，摒弃狭隘的自私自利心理和宗族姓派的封建伦理思想，树立大局观念和集体主义观念，摆正个人、集体、国家三者利益关系，坚持按照标准和要求，出于公心，庄重地用好选举权，推荐选举好的村委会班子。提高村民整体素质是一个漫长的过程，需要几代人不懈地努力。只有村民素质整体提高，才能更好地促进基层民主选举的发展和完善。

再次，加快发展农村经济。贫穷不是社会主义，大力发展农村经济是摆在广大农村基层组织和广大群众面前的一项主要任务。村委班子要利用科学知识，适应市场，开拓市场，“抓班子、促经济、学技术、奔小康”。当前要做到以下两点：一是农业产、加、销都要围绕市场进行，适当提高农产品在农村的加工比例，调整农业和农村经济结构，千方百计增加农民收入。二是大力促进科技兴农。抓好优良品种的培育、引进和推广；抓好生产技术的推广和应用；抓好对农民的教育和培训，不断提高广大农民的农业技术水平。只有经济快速发展，农民得到实惠，才能极大地调动村民参与选举的积极性，造就出具有平等、竞争和民主意识的村民，才能确保村民选举的高质量运行，促进农村基层民主政治建设的良性发展。

收稿日期：2002-09-23

【参考文献】

[1]曾锦清，张乐天，陈中亚.当代浙北乡村的社会文化变迁[M].上海：上海远东出版社，2001.

[2]任远.农村村级社区发展研究[M].上海：百家出版社，2001.247.

[3]张军.关于村民自治的思考[J].中国政治，2002，(5)：68.

[4]郑杭生.社会学概论新修[M].北京：中国人民大学出版社，1994.82.

[5]周晓红.传统与变迁/江浙农民的社会心理及其近代以来的嬗变[M].上海：生活、读书、新知三联书店，1998.48.

[6]王沪宁.当代中国村落家族文化/对中国社会现代化的一项探索[M].上海：上海人民出版社，1991.4.

[7]吴绍田.解读村民自治/关于牛溪埠镇村民自治的观察与阐释[M].北京：中国发展出版社，2001.128.

[8]胡荥.理性选择与制度实施/中国农村村民委员会选举的个案研究[M].上海：上海远东出版社，2001.

[9]柴瑞生.村民自治的阻力[N].中国青年报，2002-02-18(6).