社会民主政治管理

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摘要：政治文明是人们改造国家制度及国家治理方式所取得的成果，表现为国家治理的改善和政治生活质量的提高。社会主义政治文明建设的目标和任务就是发展社会主义民主政治。建设社会主义政治文明就是要改革不适应经济社会和政治发展的政治体制，适应经济和政治发展要求完善国家体制和运用新的治理方式，使社会主义民主政治理念得以逐步实现，其中，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。

关键词：社会主义民主政治/社会主义政治文明/政治体制改革

中共十六大报告指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。”将政治文明与物质文明、精神文明并列为社会主义现代化建设的重要目标，这对于加强政治文明建设，发展社会主义民主政治，推进中国的政治发展具有重要意义。

一、政治文明与民主政治建设

政治文明于十六大第一次写入党的政治报告。但早在20世纪80年代，学术界就已提出政治文明的概念。主要背景有两个方面：一是中共十二大报告正式提出了物质文明和精神文明的概念。在设计十二大报告时，胡乔木主张并坚持物质文明和精神文明两分法，政治民主属于精神文明的范畴。但许多人不同意，十二大报告专门另列了社会主义民主的部分。但这时没有提出政治文明的概念。二是在当时的政治体制改革中，学术界认为要推进政治体制改革，发展社会主义民主政治，仅仅提两个文明还不够，因为两个文明的建设需要通过体制改革加以推进，两个文明的成果需要通过制度建设加以保障，为此提出了政治文明的概念。但更多的是以制度文明的概念出现的。

中共十六大报告关于政治文明的提法是对十二大报告的继承和创新，是将政治作为一个独立的领域论述的，同时明确提出了政治文明的概念。

文明作为人类改造世界的成果，标志着人类社会的进步状态。物质文明是人类改造自然界的物质成果，它表现为人们物质生产的进步和物质生活的改善；精神文明是人们的主观世界得到改造的结果，标志着社会的精神生产和精神生活得到发展；而政治文明则是人们在改造国家制度及国家治理方式方面所取得的成果，它表现为国家治理的改善和政治生活质量的提高。

有关政治文明的概念，十六大报告没有明确的定义，学术界的定义则较多。但笔者认为，要给政治文明以定义，必须了解什么是政治和政治的核心要素。无论什么时代，政治总是与公共生活和公共权力联系在一起，并以国家形式表现出来的。在恩格斯看来，国家本身就是人类进入文明时代的标志，“国家是文明社会的概括，它在一切典型的时期毫无例外地都是统治阶级的国家”。[1](P176)这就意味着，国家是人类社会进步的表现，自从有了国家以后，人们就力图按自己的意志建立、改造或治理国家，建立和改革相应的制度，形成或转变人们的行为方式，以获得理想的生活秩序。因此，政治文明可包括政治理念、政治制度和政治行为三个方面。

政治文明总是与经济社会发展相联系的。为什么现在提出政治文明?这有其时代性。在物质十分匮乏的贫困社会，资源有限，为争取和占有有限的资源，政治更多的是以暴力、专制、强权、野蛮的形式出现的。在未来的富裕和现代化社会，政治文明是应有之义。正是在由贫困走向充裕的小康社会阶段，政治文明建设成为一项紧迫的任务。换言之，政治文明建设本身就是小康社会建设的内容之一。

小康社会阶段，社会主义政治文明建设的目标和任务就是发展社会主义民主政治。

我国经历了漫长的封建专制政治形式。在前资本主义时期，政治理念主要是“道德国家观”，即认为人们建立国家的目的是为了达到一种美好的道德目的。亚里士多德认为，城邦的目的是“至善”，是公民“优良的生活”。孔子政治思想的核心是“仁者爱人”。为了过上幸福生活，需要建立国家，有国家的统治者。而在小农自然经济基础上，国家的统治权归属于君主，因为君主秉承“天意”管理人事。君主的权力是不受制约的绝对权力，国家权力为君主所垄断，根据君主的意志运行。国家根据道德规范治理，即孔子所谓的“为政以德”。“政，身正也”。统治者只有身正，才能作为社会的表率治理国家。

进入近代，随着商品经济的发展，政治文明形态发生了飞跃，这就是民主政治的建设。这一时期的政治理念主要是“契约国家观”。意大利著名政治思想家马基雅弗利首先撕开了盖在政治外面的温情脉脉的面纱，认为国家的根本问题是统治权，统治者应以夺取和保持权力为目的。政治只讲目的，不论手段，因此是没有道德的。君主应如狮子般凶猛，狐狸般狡猾。法国的布丹进一步将国家统治权归纳为主权。主权是统一的、不可分割、不可转让的，具有绝对性和排它性。西方的思想家进一步认为，主权在民而不在君。因为，人的生命、财产和自由权是与生俱来的，天赋的，即天赋人权。人们建立国家的目的是为了更好地保护生命、财产和自由。为此，人们将一部分权利让渡给统治者，组成政府，治理国家。这种权力是可以收回的。人民与统治者的关系是一种委托—的契约关系。这种契约通过一定方式成为具有普遍约束力的法律。为了保证统治者不滥用权力，根据功能将国家权力分割为立法、行政、司法等权力，相互制衡。为了使不同利益群体的利益得以表达，实行政党竞争。各个政党通过选举制执掌权力，进行公共治理。政府、政党及所有人都必须在法律范围内活动，实行法治。

由此可将专制政治与民主政治两种政治文明形态作以下比较：

专制政治：天赋君权主权在君绝对权力

政治垄断道德治国

民主政治：天赋人权主权在民权力制衡

政治竞争依法治国

近代以来产生的民主政治是人类政治文明的一大飞跃。马克思主义对由资产阶级创造的民主政治文明给予了高度评价，同时也指出其局限性。在马克思主义看来，国家是阶级分化的产物，其本质是阶级统治的工具，“为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”[1](P170)马克思主义的国家观对于广大无产阶级和劳动人民推翻资产阶级统治，建设新型的社会主义政治文明提供了思想武器。

社会主义政治文明的本质在于突破了资产阶级少数人统治的局限性，实行最广大的人民统治，即社会主义民主政治。所以，我国宪法明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。”党的十六大报告认为，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求。但是，任何一种政治理念付诸实施都要经历一个过程，任何一种本质要求都必须通过一定形式加以反映和表达。

1949年，人民民主专政的新中国建立以后，我国的民主政治取得了很大的进步。但是，由于我国经历数千年的专制历史，民主政治的传统极度缺乏，特别是经济文化较为落后，加上对民主政治建设的长期性、艰巨性缺乏足够的认识，使我国的社会主义民主政治发展过程出现曲折。最突出的表现就是政治制度方面尚存在不少弊端，不仅难以保障、甚至会损害社会主义民主政治理念。在政治体制和政治运行机制的某些方面甚至不如资本主义民主政治。正因为如此，邓小平于1980年8月18日发表著名的《党和国家领导制度的改革》一文，认为，过去发生的错误固然与领导人的思想、作风有关，但制度问题更重要，更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。而政治体制的弊端主要表现为权力过分集中、自上而下授权，对权力缺乏制约，家长制，个人指定接班人，领导职务终身制，官僚主义，法制不健全且缺乏应有的权威性。为此，他提出要进行政治体制改革，建设社会主义民主政治。只有这样，才能从根本上保证国家的长治久安。所以，从20世纪80年代开始，我国才将社会主义民主政治作为现代化建设的一项目标和重要任务。这说明，社会主义制度的建立只是为实现社会主义民主的理念提供了基础，而要实现这一理念，则要经历一个长时期的过程，并是一项十分艰巨的任务。中共十六大报告明确提出发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的观点，更加突出了发展性和建设性。

二、政治体制改革与中国政治发展

建设社会主义政治文明，一是要改革，二是要发展。改革就是要改革不适应经济社会和政治发展的政治体制，发展就是适应经济社会和政治发展要求，完善国家体制和运用新的治理方式，使社会主义民主政治理念得以逐步实现。

改革开放以来，我国的政治体制改革和民主政治建设与经济改革和经济发展都处于重要地位，取得了重要发展。主要表现为：权力过分集中的体制有所改变；恢复和重建监督监察机制；废除领导职务终身制；改革干部制度，实行国家公务员制度；健全社会主义法制；加强人大制度和政治协商制度建设，发展基层民主。邓小平对政治体制改革给予了极大关注，认为经济改革每前进一步，都要有政治改革相配合，经济改革最终能否成功取决于政治改革。因为只能通过政治改革，才能以制度而不是以个人的力量保证党的政治路线能够长期坚持，改革开放的成果才能够得到巩固。为此，邓小平甚至认为50年后实行全国直接选举国家领导人。

但是，政治体制改革是一项十分艰巨复杂而又风险性相当大的工程。20世纪80年代两次启动的政治改革都因学生运动而中断。其重要原因，一是对政治体制改革的复杂性认识不足，二是受20世纪一直延续的政治激进主义的影响。其特点是，不考虑条件，缺乏规则和程序，只有抽象的理念没有明确的目标，强调冲突不讲妥协，一步到位，“毕其功于一役”。经历重大政治风波以后，20世纪90年代中国的改革和发展沿着以下三条路径运行：政治稳定先于政治改革，经济改革先于政治改革，市场经济先于民主政治。在这种经济优先的战略下，我国经济体制改革不断突破，市场经济迅速发展。但与此相比，政治体制改革进程及成效则显得不相适应。主要表现为：

领导和组织体制不适应政治路线的要求。政治路线的贯彻必须依靠领导和组织体制作为保障。与政治路线的要求相比，领导和组织体制还不相适应，难以为领导人坚定并卓有成效地贯彻政治路线提供制度上的保证。主要原因还是自上而下的授权体制的影响，民主集中制往往成为集中民主制，权力来源于上方，造成跟上不跟下，甚至人身依附和跑官要官。

政府运行机制不适应市场经济发展要求。计划经济时代是全能全权政府。实行市场经济，仍然以全权全能的方式进行经济和社会管理，以政治运动和政治承包制的方式发展经济。如发展乡镇企业，“逼民致富”。特别是政府管制权进一步扩张。从形式上看，政府不直接管理微观经济，但经过政府审批和管制的东西却越来越多，从土地、价格、出口、资金、贷款、项目等，都得层层审批。

权力制约机制不适应经济社会多样化发展的要求。一方面管制权愈来愈大，另一方面缺乏相应的制约。传统的制约机制失效。计划经济时代主要依靠“三严”：严格的计划经济管理体系；严密的思想政治体系；严厉的群众政治运动。导致“不能、不想、不敢”。进入市场经济时代，能、想、敢有了主客观条件。能，就是经济社会多样化，如土地等生产要素以商品形式出现，政府管制的东西愈来愈多；想，即市场经济中的“经济人”意识支配，导致公共权力的资本化意识增强；敢，缺乏必要的权力制约，权力资本化的行为不仅得以实现，而且得不到相应惩罚。成本小，收益大；风险小，利润大。腐败的深层影响是造成统治的“信用危机”，即民众对领导的不信任，并由于社会不公正造就反社会分子。

民主参与机制不适应利益变化和政治整合的要求。改革就是政治与经济的分离过程，同时也是利益多样化和社会分化过程，形成不同的利益群体。这就需要通过民主参与使不同利益群体的利益和要求能够有效表达，在此基础上进行政治整合，形成公共政策，以协调各方利益。但是，由于长期以来不承认利益的特殊性，缺乏利益表达的民主参与机制，政治整合困难，公共政策难以充分考虑各方利益。越是社会底层，利益表达越困难。由于社会底层人数多，其利益如果长期得不到有效表达，则会造成政治不稳定，即来自底层的冲击。

正是在以上背景下，十六大报告再次提出了政治建设与政治体制改革的目标和任务。当然，与经济体制改革和市场经济发展一样，政治改革和民主政治建设也是一个长期的渐进的转变过程。最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。主要有以下四个转变：

其一，从革命政党向执政政党转变。传统政治是个人统治，现代政治是人民统治。但人民统治并不是每个人执政。这就需要专门从事政治活动的人组成政党，代表人民利益执政。因此，现代政治本质上是政党政治。政党政治又分为多党政治和一党政治。在中国是一党执政多党参政，这是由中国政党的特点所决定的。“党”在英语里是“Party”，带有“聚会”的意思，如同俱乐部，具有开放性。这是在民主架构下产生的党。而在中国传统文化中，“党”带有秘密结社性质，如“会党”，这是专制制度的产物。近代以来的中国政党是在以暴力革命方式推翻专制统治的过程中建立起来的。这种政党的特点是由少数先进分子代表一定的阶级，领导革命，并为社会指明前进的方向，具有强烈的集团性和意识形态色彩，是一种主义性政党。作为革命胜利者的政党因此成为社会的当然执政党。由于社会基本体制尚没有定型，革命胜利后仍然需要通过一党执政为社会指明方向并保证社会稳定发展，这就要经历一个“以党建国”、“以党治国”到“以党领国”的阶段。所以，一党领导有其历史客观基础。这与西方不同。西方政党是在政治与经济基本分离以后产生的，只是不同利益集团的载体。各政党在基本意识形态，如私有制、市场经济和民主政治等方面没有根本性分歧，分歧的只是具体政策，因此是一种政策性政党。在宪政制度下，多党政治不会引起社会的动荡和分裂，反而是维护多样化统一的条件，因此，多党政治的存在有一定条件，不可照搬。但在一党制条件下，更需要政党及时实现自身的转换，这就是从革命政党向执政政党转变，即由统治秩序的推翻者转变为国家和社会的管理者。其政党的功能也会发生相应变化：一是进行制度设计，推动社会发展；二是提供精英人才，保证制度运作；三是协调不同利益，进行政治整合；四是社会动员，巩固执政的合法性。在这一过程中，执政党就要随着社会发展巩固自己的阶级基础，扩大其群众基础；既将社会的精英分子纳入其中，避免其成为体制外力量，又通过其制度和政策设计，保证最大多数人的利益得以满足。

随着政党功能的转换，政党的领导方式和执政方式也要转换。在革命时期，没有取得政权，由党直接领导。革命后，由于巩固政权，党仍然直接执掌权力，直至实行“党的一元化领导”。其好处是能够顺利的贯彻党的意志。但在政权巩固后，特别是发展市场经济过程中，党直接执掌权力存在许多弊端。一是党直接面对各种社会矛盾，二是容易受到权力和利益的腐蚀。改革和完善党的领导方式和执政方式，就是充分发挥党在制度设计、提供人才、协调利益和社会动员方面的作用，而不是在每个层次、每个方面都直接执掌权力；坚持依法执政，而不是凌驾于法律之上。在这里，有必要将政治统治与公共治理加以区分。政治统治指哪个阶级居统治地位，引导社会向什么方向前进，决定政策，是操舵手、政治家；公共治理指对公共事务的具体管理过程，按一定目标行使相应的权力，执行政策，是划桨手，是事务官。党的作用主要应该体现为前者。

其二，从主要依靠方针政策治国到依法治国的转变。在经过革命建立的国家，宪法和法律有待建立，因此在相当长一个时间里主要依靠执政党的方针政策治国。但是，随着革命政党向执政党的转变，执政方式也应该由主要依靠方针政策治国向依法治国转变。这是因为，执政党的主要功能就是设计具有长期性、稳定性的制度架构，将党的意志以法律的形式明确下来，以规范所有人的行为。因为国家法律是针对所有人的，并具有明确的预期性和规范性，由此可避免随意性和不稳定性，从而影响执政党的合法性基础。同时，实施依法治国，可以更有效的促进党的自身转变，使其从具体的事务中解脱出来，集中精力进行制度设计和落实；从具体利益中超脱出来，有效协调各方利益，并避免党成为少数人谋取特权的工具。对于中国这样一个缺乏民主传统的国家来说，法治必须置于优先地位。一是可以防止特权和领导人随意性，二是可以防止所谓的“大民主”，从而有利于民主制度化、规范化和程序化。实行法治必须确立宪法和法律至高无上的地位，司法制度必须保障在全社会实现公平和正义，保证司法机关依法独立行使权力，即司法独立。

其三，由精英政治向民主政治转变。在由专制统治向民主政治转变过程中，有一个主要依靠少数社会精英参与政治的阶段，社会大众对政治的参与度比较低或者主要是动员性参与。但是，随着利益分化和依法治国的实施，社会大众将愈来愈多地参与政治，政治将会成为大众参与角逐的公共领域，这就是民主化进程。邓小平认为，与现代化一样，民主化也要一步步地前进。现阶段主要是抓两头，上头抓人大，使人大成为真正的最高权力机构。因为实施依法治国，必须通过人大立法和监督。现在将人大作为退居二线发挥余热的部门，人大代表主要是各级领导代表的情况，不利于人大发挥应有的作用。因为立法是一门专门学问。这就需要优化人大常委会组成人员结构，扩大群众代表数额，完善人大选举制度。下头抓基层直接民主，通过基层直接民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，培育民众的民主意识，训练其民主技能，养成规则和程序习惯，为民主化提供坚实的社会基础。十六大报告指出，扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。

其四，从封闭性体制向开放竞争机制转变。中国特色的政治不模仿西方，但在政治运行机制方面应该改变封闭的体制，引进竞争机制，以党内民主推进社会民主。党是领导者，本应该在民主方面走在社会前面。但由于政党体制没有及时转变，致使政党民主反而落后于国家民主，国家民主又落后于社会民主。这种情况与党的地位和民主化进程是不相适应的。苏共解散值得深思的是党在危机面前没有党员维护，反而站在党的对立面。深层次原因是党的封闭体制造成权力逐级垄断，一般党员只有义务，没有权利。权利与义务的严重不对称必然造成一般党员与党的高层离心离德。一旦党的最高层领导出现问题，党就处在危险之中。这就需要加快党内民主化，开放权力资源，引进公平、公正、公开的竞争机制。第一步就是事务官逢官必考，扩大政务官的差额选举比率。十六大报告对此有许多新的论述。强调以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。

【参考文献】

[1]马克思恩格斯选集：第4卷[M].北京：人民出版社，1995.