民主干部管理

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摘要：民主既是现代政党政治的核心价值，又是中国古代选官制度中的一种举措，具有历史传承性；既是干部工作的政治理想，又是干部制度变迁的重要推手，具有现实渐进性；既要体现竞争、择优的要求，又要兼顾公平、效率，要遵循其客观规律性；既要尊重多数，又要保护少数，要体现其宽容的人本意蕴。

关键词：干部工作；民主；普世性；特殊性

随着干部人事制度改革的不断深化，干部工作中的民主等深层次问题日益凸显。到基层调研时，个别同志提出，现在扩大干部工作中的民主处于进退不得、左右为难的境地。有人觉得，现在干部工作中的民主程序已比较完善，民主举措大体到位，制度改革的空间已经不大；有人则认为，现在扩大民主的条条框框太多，短期内很难找到新的突破口，因而对深化改革的信心和决心不足。就此，笔者谈几点自己的思考。

第一，民主既是现代政党政治的核心价值，又是存在于中国古代选官制度的一种举措，具有历史的传承性。就这个意义来说，民主并不是舶来品，并没有那么神秘和高不可攀。

中国官僚队伍形成以来，尽管没有建立民主制度，但民主作为一种工具要素是一直渗透其间的。从“乡闾清议”到“察举制”，从“九品中正制”到“考成法”，从“保举制”到“科举制”，等等，在每种官员选用制度中，民主都发挥着积极的作用。比如，两汉时期的“乡闾清议”，就是由乡村民众中的“贤良方正”对官吏的政绩进行民主评议，对国家政策进行民主讨论，《盐铁论》中就详细记载了富人和穷人的利益代表者所进行的民主公开的政策辩论。明朝改革家张居正为考核评价官吏而创造了“考成法”，即：一个命令要同时抄三份，下令的、执行的、监察的各执一份；考察考核官员时，要用三份材料相互印证来进行评价。这种办法裁汰了大批冗员，选拔出不少能力强的改革派官员。200多年以后，这种将决策、执行、监督三权分立的民主思想才在西方政治体制中得以体现。又如，在中国古代，“官”与“吏”是分离的，所谓“领持大概者，官也。办集一切者，吏也”。官员是流动的，属领导、决策的政务官；吏员是书吏、胥吏、书办，为具体办事的事务官，不能被无故辞退且常常“世袭罔替”。保举制度可以使一个士兵因为军功一级级升到二品总兵衔、提督衔，却还是一个士兵，而他的上司可能只是一个四五品的文官，这大概是历史上最早的职级职务分离制度了。众所周知，英国文官制度中的“两马分途”就来源于中国古代选官制度。唐代牛李党争以后，中国政坛上一直或明或暗地存在着清流、浊流两股政治势力，形成了事实上的相互监督、相互制衡，这与现代西方政治中的党派竞争有着许多一致性。

中国地域广、人口多、历史久，且始终以一个国家的形式生存发展着，这在人类历史上是绝无仅有的。中国落后自清朝后半段起，时间还不到300年。因此，古代中国的政治体制必然蕴藏着极其深刻而丰富的思想，仅民主的举措在官员选用制度上每朝每代都有所根植和延续。所以，今天我们要扩大干部工作中的民主，既要洋为中用，吸取和借鉴西方民主的科学内核，也要古为今用，挖掘、研究和复兴中国历史上的民主思想和模式。因为，越是对传统文化的精髓有深刻的认识，越是对西方民主有真切的了解，就越能正确对待干部工作民主，树立起民主的自信，逐步探索并建立具有中国特色的干部工作民主制度体系。

第二，民主既是干部工作的政治理想，又是干部制度变迁的重要推手，具有现实渐进性。

民主是干部工作的理想追求和价值取向，扩大干部工作中的民主已不成为问题。问题在于，如何认识干部工作中的民主，如何扩大干部工作中的民主，如何完善干部工作的民主制度。有人将干部工作民主过分理想化，对民主制度抱有过高的收益预期，以为只要“一人一票、票票等值”，就能解决干部工作中的所有问题。事实上，民主在干部工作中更多地表现为一种历程，只有以法律、制度和规定加以具体化，它才能落地生根，才能切实保障干部和群众的权利。因而，民主的历史痕迹十分明显，不同历史时期的干部工作民主有不同的涵义，也有不同的制度变迁和政策演进。比如，建党初期边区干部工作中的“三三制”、“投豆选”、“燃香选”；建国后的选举任命制度、民主集中制；改革开放后的公开选拔、竞争上岗、票决制等等。国外民主发展的历史表明，干部工作民主不可能一蹴而就。比如，英国1688年就建立了资产阶级民主制，但240年后妇女才有选举权；直到1970年，美国黑人才在法律上获得了普选权；瑞士实现普选权是在妇女最终获得公民权的1971年，而此时西方民主制度已经经历了两个多世纪的发展，这一期间，民主、自由、平等和正义一直是社会和民众普遍的政治诉求。可见，扩大干部工作民主不是无条件的，扩大民主的时机和速度、选择民主的方式和制度，都是有条件的，盲目冒进只会酝酿和收获政治的苦果。2007年5月，湖南娄底市中院以贪污受贿、妨碍司法公正等罪行终审判决原省、市人大代表颜跃明有期徒刑13年(此前，颜非法串联人大代表，操纵市长、副市长、检察长的选举任命；多次滥用人大代表权力，大肆谋取私利)。颜跃明案让我们对干部工作民主的渐进性多了一份反思样本，使我们能够在推进干部工作民主的过程中，始终保持清醒的头脑。

在我看来，推进干部工作民主就好比是骑自行车，只能在动态中求得平衡和发展。一方面，不能停顿下来，停下来失去了平衡，自行车就必然倾倒在地。另一方面，不能倒退，在自行车来说是技术上不许可，在扩大干部工作民主来说是广大干部群众不会答应。推动改革的“自行车”不断前进的唯一动力，就是扩大民主。只有扩大干部工作民主，用成本更低、效率更高的新制度取代旧制度，才能在干部人事制度变革中实现选贤任能。只有解放思想，牢牢把握正确方向，逐步建立一套与中国社会的经济、政治、文化和历史传统相契合，能科学规范、便捷高效地运转，保障优秀人才脱颖而出的制度体系，才能以最小的代价换取最大的民主效益，才能使干部工作民主这辆“自行车”更新换代，尽早驶入快车道。

第三，民主既要体现竞争、择优的要求，又要兼顾公平、效率，要遵循其客观规律性。

民主的本意是大多数人做主，具体到干部工作而言，就是要让广大党员干部和群众有序、有效地参与干部的选拔任用和监督管理，切切实实地落实好他们的知情权、参与权、选择权和监督权。知情才能参与，竞争才能择优，这是民主发展的一条基本规律，也是落实“四权”的重要抓手。但在当下的干部工作中，知情不够、竞争不足仍是比较普遍的问题，影响了干部工作民主的质量。比如，民主推荐、民主测评中的得票过于分散，选举时的得票又过分集中等等。四川、江苏等地采取“两推一述”、“两评一述”等办法，让得票相对集中的人选进行竞争性演说，扩大了选举人的知情权和选择权，有效地减少了民主投票的盲目性。西方的总统大选，说到底就是竞选者不断宣传自己，给广大投票人以“海量”信息，并在这个过程中进行民主竞争。因此，扩大干部工作民主不是难有作为，而是有很大的探索空间和余地，尤其是在信息公开、扩大竞争、民主监督等方面。比如，如何拓宽候选人与选举人之间合法有效的交流沟通渠道，如何将民主推荐、民主测评结果适时适度地向参与者反馈，这些都迫切需要进行理论研究和实践探索。目前，基层的干部工作民主应当能够取得更大的突破。因为，基层干部的信息传播半径小，不容易失真失实。而以对称的信息作基础，竞争才会有序而充分，民主的择优作用才能显现出来。比如，按照法律规定试行乡镇长的差额选举，在现有的民主

制度框架内用足用好民主政策等，在扩大基层的干部工作民主方面，我们还是可以做很多探索的。有论者以基层群众文化素质不高作为迟延民主的借口，这显然是不妥的。众所周知，早在民主革命时期，我党就曾在根据地内广泛实行过基层的民主实践，并没有因那时基层民众的文化素质不高而有所顾虑。因此，这样的借口实质上是对群众民主权利的一种歧视性认识。在某种程度上讲，这样的认识还停留在1876年前后美国南部各州规定黑人参选必须通过文化测验以确定其读写能力的水平上。其实，在任何情况下，文化素质的高低都是相对的，从整体上说，基层群众的文化素质可能会长期处于相对较低的水准，但我们决不应因此而长期限制其民主权利的行使。基层民主的探索实践说明，干部工作民主的质量不仅取决于选民，更取决于竞争，有充分而积极的竞争，有差额选择的空间，就会有高质量的选举，就能够实现群众所需要的民主选择。

扩大干部工作中的民主是有代价的。在努力实现公平的同时，对效率的损害往往不可避免。在不同的历史阶段，公平与效率这对同体矛盾常常此消彼长。比如，古希腊城邦制的直接民主效率非常高，但为数众多的社会草根阶层却没有权利参与其中。民主的发展史上曾以经济基础作为支撑，实行所谓贵族式民主。比如，美国曾规定获得选举投票权必须有一定数量的财产和纳税额；中国考进士的“南榜北榜”也有配额规定，其额度与赋税同比增减。那时江南的教育程度高，赋税缴纳得多，于是配额也多，报考人数和录取的也就多，而取得进士身份是入仕的前提条件。在现阶段，扩大干部工作民主中矛盾的主要方面是公平，关键在于如何通过公开职位、公平竞争、公正选择等有效办法，扩大民主，满足人民的民主期望和要求，落实和维护好“四权”。公平和效率已放在干部工作民主天平的两端，如何进一步增加公平的分量而又不至于过分影响民主的效率，需要精心的制度设计和高超的政治技巧。

第四，民主既要充分尊重多数，又要积极保护少数，要体现其宽容的人本意蕴。

民主是一种建立在利益基础上的共识性文化，意味着平等、尊重和宽容。干部工作是做人的工作的，以人为本是内生的本质要求。因而，干部工作民主更要体现肯定多数、保护少数，尊重差异、包容多样的人本性。比如，通过民主集中制充分发扬民主，成员自由发表意见，沟通交流，在此基础上，凝聚共识，形成集中一致的意见。当意见相左时，以少数服从多数、多数保护少数为原则进行民主决策，这就充分体现了以人为本的深刻意蕴。尊重多数与保护少数互为条件、同生共济。尊重多数是让占优势的利益共识得以贯彻，而保护少数可以有效防止和避免盲从的“羊群效应”，两者在扩大干部工作民主的过程中是有机统一的。比如，投票选举的结果要尊重多数人的选择，实行少数服从多数；但选举过程中则必须保护个体的民主权益，实行秘密写票投票制度等。南京、常州等地在社区选举、民主推荐中设立了秘密写票间，这看似一小步，实质上却是一大步，推进和实现了民主制度的以人为本。现在，仍有一些地方用计划经济时代的观念来对待干部工作民主，在选举中不恰当地片面追求高参与率、高得票率，这既与民主的本意相悖，又给所谓验证性、确认式民主论者提供了攻击的口实，使我们的民主在表象层面就打了折扣。

民主的价值具有普世性，这是尊重多数人思想认识的结果；而其实现方式上往往是民族性的，必然要体现出少数性。如果一味地依葫芦画瓢，缺乏对本土个性的传承和尊重，往往会事倍功半，甚至适得其反。比如，所谓的“第三波民主化浪潮”，导致很多拉丁美洲国家政局动荡，经济停滞，腐败、黑社会等现象大量滋生；东欧一些国家同样也没能进入自由民主理论大肆鼓吹的美好境地。与此同时，随着社会利益的日益多元化，不参与或少参与政治的行为逐步得到社会的理解和尊重，“多数”与“少数”也在发生着内涵式嬗变。比如，战后美国总统选举的投票率一直徘徊在40%上下，克林顿、布什所获得的普选票只有法定选民的22%左右。那么，美国民主还是不是多数人的民主？其国家能不能说成是22%的少数人对78%的多数人的暴政？所以，我们要扩大干部工作中的民主，就必须既坚持民主的普世性价值，又立足于中国特色社会主义的政治、经济和思想文化基础，探索一条适合于我们自己的民主之路。

和而不同，有容乃大。对各种民主有了更广泛的认识，对民主的本质有了更深刻的把握，我们才能够坚定不移而又扎扎实实地扩大干部工作民主，进而推进党内民主，引领人民民主。