政治转型趋向管理
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2001年12月11日，世界贸易组织(WTO)多哈会议决定，接纳中国为该组织的第143个成员。中国加入被称为当今世界“经济联合国”的WTO后，该组织对中国的影响不限于经济层面，从长远看，WTO对中国转型期的政治走向也将产生重要影响。本文仅从政治学的角度对WTO与中国政治的相关问题展开探讨。
一、WTO带来的政治讯息
WTO究竟给中国带来了什么讯息?要回答这个问题显然不是仅仅“将WTO与普通百姓的生活联系起来”所能解决的。它需要从WTO的性质、游戏规则等规章制度对成员国的要求出发，才能分析获得WTO给中国经济——政治生活的不同层次带来的全方位的讯息。以WTO的组织性质为例，1993年11月乌拉圭回合形成的“多边贸易组织协议”规定，WTO是制订和管理国际贸易规则的机构，其运转方式之一，就是按照多边规则管理政府贸易行为。在政治学的视野里，只要国际性的组织有权对成员国的一个方面(比如贸易、外交等等)拥有管理权，那么受制约的国家，就已不是原来意义上的国家了。这一点，国外的非政府组织和很多人士在对WTO的指控中就有强烈反映，他们认为，“通过创造一个有权实行经济制裁以强迫执行规定的超国家法院，世界贸易组织已经取代了民族国家政府，它是一个由无数公司支持的政府。”[1]由此引发的问题显然不仅仅是经济贸易层面的问题。所以，在世界范围还有一说，认为WTO对“人权”“民主”“平等”乃至环境都会有一定的影响。据此我们可以看到加入WTO给中国带来的讯息绝非仅限于扩大出口贸易、引进外资、激发竞争意识、促进技术进步、推动经济增长、提高生活水平等经济层面的内容。它还带来深层的隐性层面的讯息，这就是：加入WTO给中国的政治，包括管理体制、政治观念、政治制度、权利结构等带来重大影响。
二、WTO对中国政治层面的影响
中国加入WTO这样一个国际性的“经济联合国”所带来的影响必定是全方位多层面的。只不过这种影响在对各层面的影响方式上、表现形式上、发生作用的时间上、反应的烈度上有所差异而已。以WTO对中国政治表面的影响而言，其影响方式主要根据成员国的多边协议确定的原则；其表现形式主要运用成员国的贸易管理授权对贸易行为进行规范；这些原则和规范对加入国各方面发生作用的过程大致是：
首先对经济贸易层面的关税及相关贸易法律法规发生作用；其次则对与经济贸易有关的管理体制发生作用，与此同时开始影响成员国的政府行政管理机制；接着对该国的政治制度提出变革要求，伴随此要求的是对该国的思想观念产生影响，并通过长期的游戏规则潜移默化经济——政治行为方式和文化——生活方式。
自然，由于加入WTO的成员国的国情差异，上述影响层面和过程不尽相同。如欧美参与制定WTO总原则和游戏规则的国家，显然受WTO的影响要相对小些；至于象我国这样由计划经济向市场经济过渡的国家，受WTO的挑战和影响肯定要相对大些。而在中国“入世”面临的这些相对大些的挑战和影响中，政治层面最突出，难度最大。这是因为WTO的显形贸易原则和游戏规则，内含世界发达国家的隐性理念、政治诉求、制度原则、行为方式。斯坦福大学胡佛研究所高级研究员、马尼拉亚洲发展银行管理顾问希尔顿·鲁特(Hiltonroot)1996年在《Asiansurvey》(《亚洲观察》)杂志中曾公开说：“尽管让中国领导人遵守国际标准存在一定难度，中国参与这些组织的前提仍然必须是遵守国际标准。”[2]希尔顿的话虽然说的很不客气，但是他的话从另一个角度也道出了事实真相，即只要中国参加包括WTO在内的“这些组织”就必须遵守该组织规定的行为标准。好在中国对此早就有思想准备。以中国加入WTO为例，中国政府在“入世”谈判中早就做出了七项承诺：农产品关税将降低一半；4年内咨询科技产品实现零关税；在服务业上，中国承诺5年后，中国的物流、运输、银行等服务业要自由化。5年后，外国银行可以进入中国，并允许金融和人寿保险业外资股权达到50%；继续国有企业的改革；改革价格控制制度，逐步实现按市场调节价格，而非政府的价格；继续法律改革，承诺全国建立统一的《行政法》，加强法律的透明度；尊重知识产权法。
分析中国加入WTO的承诺，不难发现其中象降低税率，改变物流、运输、银行等服务业的体制，允许外国金融资本进入，放弃政府价格控制制度，建立全国统一的《行政法》的保证等等，无不与冷战时期的国家主权原则相关。事实上，早在中国争取加入WTO的过程中，WTO的总原则就已经给中国带来了最重要的政治挑战——改变冷战时期的国家主权观念，把一部分原属国家主权的贸易原则及与其相关的税率决策、市场准入等独立国家的权利按照多边协议转移给WTO。这种在全球143个国家(包括中国)悄然发生的部分主权转移，如果按照博丹和霍布斯在16——17世纪提出的国家主权理论看，无疑是一件世界性的政治事件。即使在他们之后三百年的冷战时期，这类事件也是难以想像的。但在20世纪末知识经济兴起与全球一体化的进程中，它在一片微笑中平静地降临了。对于WTO与成员国之间的这一现象不管媒体可能有多少解释，都不能改变这样一个事实，即一国在成为WTO成员的那一刻，WTO已完成了对其国家主权的部分挑战和影响，在成员国对多边协议表示接受的微笑中，WTO悄然获得了对该国政府贸易行为的监督、管理权。
无疑，这也是“入世”初始WTO对中国政治层面的第一个挑战和影响。
与WTO对中国的第一个政治影响相比，“入世”给中国的第二个政治影响是在与贸易有关的法律规定和行政审批制度层面展开的。在备受世人瞩目的七项承诺中，中国对WTO做出的“继续法律改革”、“改革价格控制制度”、“继续国有企业改革”等保证，一方面要求中国在极短的时间内清理、修订、废除不适合WTO要求的法律；另一方面迫使中国加速改革与贸易体制相关联的行政审批制度。据媒体报道，中国最早对“入世”可能带来的影响做出反应的是外经贸部。该部在1999年就成立了专门负责清理、修订和完善有关法律、法规工作小组。至“入世”前，国务院和各部门共清理出中央以及需要制定、修订或者废止的法律、行政法规、规章和其他政策措施共1150多件。为了与WTO在法律和审批制度上接轨，中国在“入世”前后采取了紧急行动：
——2001年10月中旬，中国政府《国务院关于废止2000年以前的部分行政法规的决定》，宣布现行756件行政法规中80件失效，141件废止；
——同年10月24日，国务院在北京召开行政审批制度改革工作电视电话会议，就加快推进行政审批制度改革工作进行部署，国务院副总理李岚清在会上发表讲话，要求各地区、各部门从政治和大局的高度充分认识行政审批制度改革的重要性和紧迫性，加快推进这项改革；
——在国务院采取上述行动后不久，国家计委对1992年至2000年底前的价格规章及其他规范性文件共341件进行了清理，废止其中的124件；
——2001年12月，国家经贸委也按照WTO的要求，遵守法制统一、公开透明的原则，清理了2000年以前颁行的部门规章，决定终止第一批共13件规章；
——2001年11月，最高人民法院为“入世”清理我国的司法解释1200多件(次)，决定废止其中一批；
——2001年12月28日新华社报道，2002年1月1日起中国进出口条例、反倾销条例、反补贴条例、货物进出口管理条例、兽药管理条例、农药管理条例、外商投资电信企业管理条例、外国律师事务所驻华代表机构管理条例、法规规章备案条例等一批新制定或修改的与贸易有关的行政法规将付诸施行。[3]
上列种种中国应对“入世”的行动，只是中国法律和行政审批制度与贸易有关的部分，且这部分还仅仅是中央层面的。至于WTO对中央以下省、直辖市、自治区这方面的影响和冲击则更大，以中国边陲省份黑龙江省为例，为了应对WTO带来的法律规范要求，需要对建国以来各级党委、人大常委会、政府及其所属部门单独或者联合制定的政策性、规范性文件进行清理，其清理总量达13万件左右，被当地人称为该省“建国后最大的一次清理”。谁也没有理由否认这类大规模的行动是WTO带来的政治影响。其实，WTO对这一层面的影响还有更为深刻的一面，即各级政府清理完毕后公布的法规规章，将受到WTO规则确立的审查制度的检验。根据这种审查制度，中国司法机关将改变“入世”前不受理对行政法规、规章或行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令而提出的诉讼，将按照WTO有关司法审查的规定，把政府与市场有关的抽象行政行为(如行政法规、部门规章、政府规章、具有普遍约束力的决定、命令等)和部分终局行政裁决行为，纳入到法院司法审查的范围。这种变化的实质就是用WTO的规则对政府权力进行限制，防止政府滥用权力。更为突出的是，WTO要求所有成员国必须建立独立的司法审判制度，由法院负责审理个人或企业对政府违反WTO规则的行为提起诉讼。这种司法改革的诉求透露着隐性的西方政法理论：独立审判和三权分立。
WTO给中国带来的第三个政治层面的影响，表现在更深层的中国政府权力结构上。所谓政府权力结构是指一个国家的行政管理权力的分配模式。新中国成立后，长期实行计划经济，与此相对应的是政治上实行高度中央集权。改革开放以来，中国经济体制改革奉行的是“放权让利”，即中央向地方和企业下放财政权和管理权。中国经济体制改革的这一核心思想，与WTO总原则的主要精神在方向上是有重合之处的。但是，在中央给地方下放权力到什么程度的问题上，中国与WTO的要求又存在明显的矛盾。这是因为中国的经济改革虽然通过“放权让利”、诉求市场经济，但是是否愿意接受构建市场经济导致的非集权化过程，则存有很大的疑问；而WTO的总原则表面上看并没有对成员国政治权力分配模式有特殊的诉求，但是由于该原则是在成员国诉求经济体制的最大市场化，因此，可以说其最终诉求的是全球范围的非集权化过程。中国“入世”后，WTO给中国带来的最大最根本的政治影响，将是通过长期的市场追求，加大非集权化的力度，加快非集权化的进程。
自然，“入世”后，WTO给中国各个层面带来的政治影响远非上述三个方面。其他如开放全国市场带来的国家安全问题，外资参加中国电信业角逐带来的网络信息失控问题；目前已经存在的地区差别、贫富差别在WTO诉求市场化的杠杆下急剧加大带来的社会稳定问题；伴随“入世”后游戏规则的变化给价值观带来的巨大影响和后果问题，等等，都是可以预见而不言自明的事实。
关于中国经济体制改革催动政治转型的趋向，是海内外人士十分关注的问题。可以说，中国改革开放20余年，有关这一问题的各种分析报告、预测、估计、构想虽然时起时伏，但从未间断。以国内而言，学界从80年代初的模式选择到80年代末90年代初的体制“渐进”与“突变”之争，表面上的经济转轨讨论，始终笼罩着姓“资”社“社”的阴霾。无须赘释，中国改革进程中对姓“资”姓“社”问题的忧虑，本质上乃是对经济体制改革催动政治转型趋向的关怀。这种关怀不管其价值如何，显然含有20世纪中期“冷战”政治的意味。在海外远邦近邻的对华关注中，美国社会学界和政治学界最为突出，他们一直把市场化改革对中国国家——社会关系的影响，当做很大的课题，采用“范式”(即市场经济范式、政治体系范式、文化经济范式)研究的方法，探讨中国体制改革的轨迹和趋向。其中，尤以第一范式(近似制度经济学的市场经济范式)对中国学界影响较大。尽管美国学者的三种范式给出了中国政治转型的三种可能，但是他们从心底里希望中国的转型能够按照一种可能——市场经济范式演进。美国哈佛大学博士、日本国上智大学社会学系教授王达伟(Daviol.L.Wank)在一次谈话中证明了美国这方面的关怀，他说，“一个很有意思的问题就是，市场经济范式在美国影响力最大，普遍到了一般报纸都按这种范式报道中国，一般的政治家都说中国正在进行市场转型变革。……一些西方人以为，中国越来越变成‘我们’不再那么神秘了，可以接受了。”[4]至于美国政要希望WTO对中国政治转型产生的影响和趋势，则可以以克林顿1999年的一次发言为代表。在这次发言中前美国总统宣称，中国加入WTO意味着制度的改变。[5]结合美国上上下下对中国体制转型的关怀看，期盼中国在制度上变成美国人眼中的“我们”，是再清楚不过的。但是，“范式”都是有前提的概括，离开具体前提的范式演绎、阐释很难说明问题。以WTO对中国政治影响及其转型趋势看，一方面确如西方学者所看到的中国经济体制已经朝市场化转变，加入WTO将在规定时间内加大这种进程，由此带来的政治影响(比如，非集权化过程、行政管理机制的转变等等)不可低估；然而，制约中国转型期政治走向的另一面，即中国的政党制度、党政体制、近一个世纪培育的意识形态和高度分散的小农村社制，无疑则更不可轻视。
事实上，参与影响中国政治转型趋势的因素远不止上述种种，其它如文化转统、宗教信仰、民族关系乃至社区、风俗、习惯，等等，都能在不同层面对中国政治转型趋势产生不同程度的影响。但是，从中国现实政治结构看，中国共产党的制度和由此构建的党政互渗体制，以及与此密切相关的意识形态体系是中国当今政治的核心。中国共产党运用现行体制能够对改革进程产生推阻作用，体现自己执政党的控制力。由此可见其在中国政治转型趋势上的地位和作用。这样我们可以把影响中国政治转型趋势的因素，分为决定性因素和非决定因素。毫无疑问，在动态的转型过程中，“决定性因素”和“非决定性因素”不可能一成不变。但在近期中国体制转型中能够影响中国政治转型趋势的决定因素，实际上表现为两极，即以市场经济诉求的非集权化为一极与以计划经济诉求集权为另一极。这两极态势的变化、冲突、互动、消长，必定直接影响中国政治转型的趋势。
中国改革开放20多年，其间明确提出构建市场经济仅十多年。在此基础上加入WTO，不论决策者的初衷是什么，其结果将强化市场经济范式的“市场经济——非集权化”过程。关于这一点绝非虚言。中国经济体制转型虽则仅仅开始，市场化尚未全面展开，但是，由于中国是在计划经济体制下，以“放权让利”的方式启动体制改革的，对于现代意义的分权化缺乏研究，误将国家权力结构的集中和分权的变革当作简单的权力加减法;。结果“放权让利”没有与此同步设置对被下放的权力加以规范化的控制，丧失了一次诉求权力分配结构现代化的机遇，致使地方主义特色的分权化迅速抬头。这种地方主义分权化并不是市场经济范式诉求的非集权化，两者的重大区别在于：地方主义分权化以地方、部门垄断、分割市场为特征，并以此取代计划经济时代的中央集权垄断；而市场经济的非集权化反对各种形式的国家(包括地方政府)干预导致的垄断。在中国，地方主义分权化主要以分割市场为取向的实例有很多，其中上海和武汉生产的桑塔纳轿车与富康轿车的竞争一度引起外国学者重视。西方学者圭伦·法布瑞在2000年的一次国际研讨会中分析说：“如果是在一个开放的国内市场上，汽车生产上的竞争将会采取价格、质量和售后服务等方面的竞争形式。但是在中国，这种形式却采取了税收的形式：非上海生产的汽车如果进入上海市场，则必须缴内80元的许可费；而湖北人如果要购买桑塔纳汽车也必须支付中央政府已经取消的额外费用，其中支付的70元名义上是为特困国企筹集资金。”[6]
透视这类市场竞争，最能看出中国地方主义分权化的特色，它清楚地显示：地方的政府、立法、执法部门的权力如何围绕地方利益(如税收)运转的事实。而这种事实更清楚地表明，无制约的地方分权在地方利益的驱使下，必然置中央的政策法令于不顾，置市场经济需要的统一市场于不顾。事实上，从被媒体不断曝光的诸如大规模开设的地下工厂、集团性走私、制假贩假、乱收费等屡禁不止的事件中，我们都可以看到地方主义分权化脱离合理集权制约的权力滥用。这种地方主义分权化的权力滥用甚至发展到对中央政令的打折与违背。有材料显示：仅国有土地转让一项，1992年只有10%是按中央政令公开出让的，其余都被地方政府通过行政手段分配了，中央只从其中获得应收入的1%。[7]
在中国改革开放的整个进程中，地方政府一方面受利益驱动不断加大与中央争利的力度，另一方面中央又无法形成制约地方主义分权的有效新途径。在这样的处境中，中央为给改革提供活力还不得不坚持“放权让利”。由此产生的直接后果便是财政上的“两个比重”的急剧下降：1978年政府财政收入占国内生产总值的比重为31.24%，1993年仅为15.33%；1978年中央财政收入占整个财政收入的比重为60%，1993年猛降为38.6%。[7]更为引人注目的是，在经济改革的第一个十年内，地方政府的全国总财力超过了中央近一倍。诚然，这种变化在很大程度上是“放权让利”的结果。但是不能不看到，这种财力的变化迟早会影响中央和地方的权力结构。事实很清楚，这种潜在变化具有两种可能趋向，一是国家密切关注变化动向，研究利用这种变化，将其纳入中央适当集权、地方合理分权的框架，使其向正向趋势发展；另一是只注重用“放权让利”推动经济体制改革，不考虑与其配套的政治体制改革，使经济改革既缺少相应规范，又缺乏长期支持，其结果使潜在变化向中央权力逐渐衰落地方分权日益兴盛的趋向发展。这后一种趋向，基本上是前苏联东欧社会主义国家衰变的轨迹。然而，就在这样的背下，中央迫于财政压力在“以军养军”的思路下允许军队经商。此后又在1995年将地方公安部门和武警部队的70—85%的经费支付权下放给省、直辖市和自治区。这样做的后果是：军队由于商业活动的需要，不得不打破世界各国军队必须恪守的独立原则，与掌握所在地资源、市场的地方政府、经济集团发生联系；而地方的公安和武警因为绝大部分经费来自地方政府，在其行使自身职权与地方政府发生矛盾时，就很难违背地方政府的意志。于是，我们便可清楚地看到，受市场驱动的非集权化，由于缺乏现代权力结构调整理念的指导、规范所导致的分权化结果：地方政府凭借自己对辖区资源和市场的控制，使军、警、司法、海关、工商、税务等权力系统从纵向关系变为以地方政府为中心的横向关系。这就是地方政府对中央政令能够打折和违背的背景。也许，中央看到了这一趋向的危险，在加入WTO前采取了果断措施禁止军队经商，并在其他方面采取了一系列措施。便是，中国军队经商的影响，将在相当长的时间内显示其严重后果。现在的问题是，中国加入WTO前出现的市场驱动的非集权化过程，刚起步就已产生地方主义的分权趋势。面对这种趋势，国家既不愿任其发展，又缺乏市场驱动非集权化过程的运作经验，拿不出符合中国国情的中央集权与地方分权相结合的权力结构构想。随着加入WTO，市场驱动非集权化的力度加大，进程加快，由分权衍生的离心倾向，将不可避免地出现。对此，中国高层虽没有明示这方面的忧虑，但是，对“入世”后可能出现的弊大于利的担心，还是有的。朱róng@①基于中国加入WTO前不久在文莱参加东盟10+1会议时发表谈话说，“所有的人都感到高兴，但我并不那么兴奋，因为我担心。”他在讲了国企、农业、金融体制“入世”后面临的形势后坦言，“中国加入世贸会带来许多新的问题，如果问题都处理不好，可能弊大于利。”[8]不容置疑，当加入WTO后出现弊大于利乃至危及党的命运和国家的稳定时，中国必定会采取国家干预的方式抑弊扬利。问题是这种干预能否仅限于纯政治的层面?如果不能，势必影响经济体制市场化转型的速度和程度，其结果会不会出现对WTO的违诺?违诺会是什么后果?还有，在漫长的市场驱动非集权化的过程中，国家在一次二次三次……的有效干预后，能否保证次次干预都有效?所有这些问题都是中国改革进程中现实而又重要的问题。面对潜在的难局，有西方学者提出这样的看法：
“如果未来为党的稳定或它的政治权力的垄断带来了威胁，那么中国将不得不寻找另一条途径来支持经济激励并在向市场经济的转变过程中保持经济增长。”[9]
关于体制转型中“寻找另一条途径”的诉求，并不是新构想。从本质上说，这种诉求的表层是希望凭借现有政治核心的自身力量扭转市场驱动非集权化产生的不稳定趋势；而深层的愿望则是力图既推进市场经济又少改或不改现有政治体制。一段时间以来，国内学界对新自由主义学派的批评及对国家干预原则的赞扬，在另一个层面上隐约透露了这方面的信息。问题是植根于自由主义秩序的市场经济与立基于高度集权的社会主义政治原则之间的紧张，有没有“另一条途径”提供相互宽容的可能?只有这种可能，才能提供当代中国政治转型的另一种趋势：平稳的、互渗的、改良的演变趋势。其实，这种愿望在社会主义国家的改革史上曾普遍存在过。前苏联东欧的社会主义国家在20世纪50——70年代的各种渐进式改革所表达的就是这种诉求。结果都令人失望。正因为这种屡改不进的严酷现实才导致20世纪80年代一些社会主义国家采取著名的“休克疗法”，即用突变的方式推进经济转型。
事实深刻地显示：社会主义现行制度自从列宁创建以来，已有近一个世纪的历史，它不仅深受战争影响，而且带有明显的冷战政治的痕迹。其在知识经济和全球一体化的背景下表现出的种种缺陷，不是两种社会制度、两种意识形态的矛盾冲突，而是世界潮流对全球存在的所有的国家制度提出的与时俱进的要求。这种要求可以按照汤因比的说法，是一种对文明和制度的挑战。一种文明、一个制度若不能对挑战作出有效反应，就可能面临危机。前苏联解体，表面上是急躁盲动所致，实际上在它急躁盲动前曾经历三十多年经济改革的缓慢运作和徘徊。徘徊没能寻找到出路，急躁盲动也没有体现制度对挑战的有效反应。这只能说明前苏联的经济——政治体制已丧失了制度创新的能力，这才是苏联解体的真正深层原因。有鉴于此，中国在经济转型时必须考虑政治上的与时俱进，把握市场经济——非集权化的过程，利用经济对政治转型的挑战趋势，从知识经济时代的高度吸纳各国制度的长处，积极进行经济——政治制度创新，变高度集权为适度集权，以利益原则组合地方之间的关系，以宪法精神构建、维系新的中央与地方的权力分配结构……果能如此，中国的政治转型趋势将呈现开放、活跃、有效的特点。
收稿日期：2002-06-30
【参考文献】
[1]成帅华编译.WTO组委会.对世界贸易组织的十大指控及反驳[N].国际金融报，999-12-10.
[2]AsianSurveyVolxxxviNo8,8/1996.
[3]见《新华月报》，2001，(12)，2002，(1).
[4]王达伟，景天魁.关于市场过渡理论的讨论[J].社会学研究2001，(2)：101-105.
[5]读书，2001年第8期，第9页。
[6]常志霄编译.圭伦·法布瑞著.分权化、腐败和犯罪：对中国的比较分析(提交香港中文大学召开的国际研讨会的论文).
[7]胡鞍钢主编.中国：挑战腐败[M].杭州：浙江人民出版社2001.
[8]中国加入WTO没有犹豫之说[J].中国社会导刊，2001，(12)：27.
[9]过勇译.C·西蒙·范、格斯切尔I·格罗斯曼著.中国经济体制改革的激励与腐败(中国挑战腐败)[M].杭州：浙江人民出版社，2001.
字库未存字注释：
@①原字左钅右容
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