地方治理

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分权治理和善治理论是当前社会科学的前沿理论之一。1989年，世界银行首次使用“治理危机”(crisisingovernance)一词，此后，治理便被广泛运用于政治发展研究中，特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。所谓治理，按照全球治理委员会的定义，是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。治理并不必需由代表权威的政府和国际组织排他性的加以实施，私人公司、公司联合体和非政府组织都可参与其中。[1]换言之，“现在政府的一些治理职能，正在由非源自政府的行为体所承担”。[2]而所谓“善治”(goodgovernance)，则是指民间和政府组织、公共部门和私人部门之间的管理和伙伴关系，以促进社会公共利益的最大化状态。衡量善治的标准可以概括为合法性、透明性、责任性、回应性、参与、有效性等六个方面。[3]无疑，这种新的政治治理模式和衡量治理成效的规范性标准为分析中国当代政治发展、地方治理提供了可资利用的学术资源和理论框架，提供了一个比较性的参照系数。本文试图描绘在此理论观照下的中国地方治理图景，并在此基础上探讨该理论的使用边界和适用性问题。

一

随着中国社会结构的巨大变迁，尤其是单位体制的逐步解体，社会流动性的增加，在行政化力量束缚下的社会逐渐浮出水面，这表现为私人经济、私人部门和各种民间组织力量的日益发展壮大并发挥愈来愈大的作用，陌生人的社会关系逐步被“关系社会”所代替。就地方治理而言，作为行政主导或地方治理主体的地方政府在逐步转变自己的角色、定位，以与新的社会现状和情势相适应。由此，在政治国家与公民社会、公共部门和私人部门之间形成一种相对独立、相互合作的新型结构关系模式。当体制外因素对地方公共事务与活动的参与、渗入增加时，对地方政府主导型的社会制度变迁模式无疑是提供了参考性、建设性的多向选择，也为地方治理方式和治理过程注入多元的、更为合理的因子。

何增科在《治理、善治与中国政治发展》一文中总结了当代中国在社会治理中取得的巨大成就。按照善治的标准，作者逐项列举了这些成就。比如，在合法性方面，作者列举了有基层村委会选择制，地方农村党支部“两票制”选举，甚至有些地方实行乡镇党政领导的民主选举；在透明性方面讲到了村务、镇务、厂务、警务、检务公开，人大会议旁听制度，政府上网工程等；在责任性方面列举了对行政机关各种监督机制的逐步完善；在回应性上列举了一些地方开通了市长热线，警务系统110，干部接待日，下访制度等；在参与性方面列举了各种制度化参与渠道；在有效性方面则有机构改革、审批制度改革等。[4]总之，依照善治标准，作者认为中央政府和地方政府在政治治理过程和行政管理体制改革方面取得了重要进展。但这篇文章的一个突出特点是以政府作主导性的叙述对象来描绘中国的政治治理和政治发展。而且，作者更多的是一种静态化的描述与刻划。但治理或善治，绝不应该仅仅是单方面行为，而应该是一个互动的过程。“治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”[5]

与上述对中国政治治理或善治的乐观态度不同，古德曼在一篇文章中对中国的地方治理提出了质疑。他这篇文章主要是对解释中国政治变迁的“中心——边缘”框架提出质疑，主张关注中国自身的幅员、规模、多样性的问题，但文中对中国的地方治理问题，也明确认为，“省级政治掮客既不属于中央，也不属于地方”、“各省利益主要不是通过社会，而是通过国家形成的”、对那些社会经济类型的企业家(本有可能造就新的地方势力)，“要么都有党国社会背景，要么基本上被纳入了党国活动范围之内……他们一般都与地方政府建立紧密合作关系”。[6]作者表明，中国的政治治理或者说地方化过程是有限的，中国的公共事务依然是围绕中央政府或者说围绕一个中心单面的进行，而不是多元化的分担和共同参与过程，各种体制外力量依然必须被纳入到体制内才能展现其力量和身份，更不用说各个行为主体平行化的治理参与了。

那么，在现当代的中国语境下，中国的地方治理或地方化过程究竟发生了怎样的变化?出现了怎样的景况?这种变化和景况具有怎样的中国特色?是否就意味着中国的地方治理是朝着善治的模式在进行?如果不是，问题出在哪儿?进一步讲，可利用的空间或者说限度有多大?

二

马丁·利普塞特在比较了二战后世界各国经济发展与政治发展的关系后，指出，“经济增长虽只是民主化的因素之一，但显然是举足轻重的一部分。如果说我们还不能假定经济增长对鼓励政治多元是机械的决定性，我们也应承认，国家如果能够提高公民生活水平和教育程度，便为民主结构打下了基础，使争取民主的努力制度化和合法化的可能性增加。”[7]治理和善治理论意味着政府与公民之间积极而有效的合作，意味着公民促使政府并与政府一起共同形成公共权威和公共秩序。因此，民主政治是治理和善治理论的题中应有之意。没有民主政治作基础，善治与否是要打折扣的。

随着中国市场化发展和非国有经济的迅速增长，中国地方政府的合法性基础的确发生了相应变化。地方社会经济增长成为政府合法化、正当性的来源之一。“在新的历史条件下，地方政府逐渐转向通过发展地方经济，为地方人民提供广泛的社会福利，来获得地方人民的支持与认可，形成所谓的‘政绩型合法性’，作为国家机器的重要组成部分的地方政府和地方社会之间逐渐由强制性的统属关系转化为交换性‘社会契约’关系。”[8]这种合法性基础的改变不仅意味着垂直控制模式和管理架构下地方政府作为中央政府人角色向地方利益代表的巨大转变，也表明地方经济社会组织团体逐步拥有自己的自由活动空间，有了相对独立的身份与地位。如此一来，中国的政治体制及作为其运作基础的社会结构也在发生深刻变化：一方面，这些以市场为导向的新兴力量会要求新的规则和制度结构，以保护和扩展自己的利益；他们逐步形成独立的存在空间和力量，为民主政治秩序的基础提供了可能。另一方面，在地方决策中，这些力量的存在可能使公共政策的制定和执行模式发生了基本变化，由互动的相互调整的模式取代单向的、垂直命令式模式。

然而，经济增长和社会结构变迁并不意味着中国具备了善治的基本条件。从一定意义上讲，“善治”理论是一种扩展性概念。它不仅意味着治理主体和治理范围的扩大，治理方式和手段的多元化，它也表明一种价值取向上的变化或者说治理理念上的变化。因为它内含着对“权力归属政府”的假定的否定或者说质疑。因为“善治”作为对国家失效和市场失效的补充的一种治理机制，是在政府与市民社会间相互合作达成共识的一种状态。其中体现的参与与合作不是一般的民主机制理念中所包含的以政府为主导的、对社会多样性成分的吸纳、接收，而毋宁是平行的、各以主体身份而存在的合作与对话机制和模式。这里体现的哲学理据有点类似于哈贝马斯的公共领域概念。即，各个平行主体就某项共同关切的公共利益或公共事务彼此协商、对话与合作，在公开、公正、平等、开放的原则下参与和管理公共事务，以期达成共识。[9]换言之，它要求各个主体性力量的成长与自主，特别是要求市民社会(civilsociety)的出现。[10]“没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。”[11]然而，在现当代的中国，市民社会的发育与成熟与否是受到质疑的。

20世纪90年代初，邓正来和景跃进最早把西方的市民社会理论系统的引入到中国的知识界中。然而就他们对此理论的引介而言，也只是从西方本土化的内在规定性以及中国引进此概念的学理资源意义角度以及国家和市民社会在未来的发展中如何实现二者的良性互动进行的梳理、论证和展望，[12]至于此理论在中国语境下的具体量化分析、追寻并对应和观照中国的现实，则并不在他们的讨论之列或者说议论较少。这在一定程度上反映了中国市民社会力量的有限和不成熟状态。从这一角度讲，中国在实现地方治理过程中，是否已在朝向“善治”化过程发展，是否是有意识的将其作为政府失效和市场失灵的一种补充机制是可疑的。

不仅在于中国市民社会的不成熟，按照善治的标准，中国的地方治理或自治的阻力和困难还来自于国家与社会关系演化过程及现状。在现代中国，国家与社会分权的路向不同于西方。在西方，其分权首先是国家政府与社会间的分权，表现为一部分政治权力向非政治权力转化，弱化政权而加强民权。通过这种分权，政府与社会相分离，政府站在市场之外，对市场经济的发展提供服务和作出一定的规范(这种模式缘于社会对国家、政府强制性权力的警惕和戒心，在西方政治哲学的发展传统中就有这样的自觉意识)。随着市场失灵的出现，国家被框定在“合理干预”范围内，这样就出现再次分权——政府内部分配权力问题。即，在纵向上中央权力向地方的下放；横向上权力在每一个层级、职能部门的分享。这种分权的结果是形成相对分化的权力主体和独立的自组织身份，为各个行为主体参与公共事务提供社会基础和权威基础。[13]

但是，中国与西方的进路不同，中国的分权过程没有先社会同国家分权，后政府内部分权的过程，毋宁说中国的分权过程是两个分权过程的同时进行或者说是一个彼此拉动的过程。在中国的现当代，没有经历一个社会与国家、政府相分离、形成自主化的阶段或过程。社会在一开始就是融入国家的。甚至本就是一个社会不断被政治化的过程——广泛而高度的社会动员、长期存在的单位体制，即为明证。相对于国家、政府的独立社会或者说民间力量就没有成长的空间和机会。因而，在公共事务上政府主导就成为理所当然、不言而喻的了。要参与社会活动或公共事务，就必须通过进入体制内系统，以政府身份或代表来进行，正如古德曼所提到的，“企业的所有者一般都要与地方政府建立日益繁密的合作关系……他们被当作模范企业家而大肆宣传，经常被选为省人大代表和全国人大代表。毫无疑问，这可以看成是以其他形式成为党国的一员。”[14]在中国，随着市场的发育成长，建构一个公共空间的意义和可能性日益突出，中国迫切需要一个自主的健全的社会，与国家形成适度平衡和建设性互动关系的社会。罗伯特·达尔指出：多重独立的社会组织的存在，可以直接促进社会主体的自主性和自觉性，从而形成一种相互约束又相互和谐的社会控制体系，抑制国家权力的扩张和腐败。[15]显然，在中国，作出“多重独立的社会组织的存在”这样一种情状的判断是要大打折扣的。从而，治理理论更进一步失去了依存的条件与土壤。

另外，就中央与地方关系而言，在中国形成了延续三十年之久的中央高度集权、地方缺乏必要的自主权和独立权的一体化格局。改革二十年，虽然出现了一定程度的经济性分权与行政性分权，中央与地方关系也有了一定程度的松动和改观；但另一方面，由于此间的分权是在体制外围进行的，中央下放给企业的许多权力被地方截留，“分权化的改革客观上把高度统一的政治经济一体化分解成许多分散的政治经济一体化”。[16]即而言之，这样的分权仍然是在高度一体化的社会体制框架内进行，政治经济一体化的局面没有发生根本改变。因而，整个社会表现为在每一个层级上和每一个部门都存在着各自的权力中心，就像一块块积木，形成排他性的封闭性格局。中央与地方的分权的结果不是彼此的分工合作、行政效率的提高，反而是权力的分散。这样的结果自然不是地方分权，而是地方保护主义；地方治理也就成了诸侯鼎立了。

三

在现当代的中国，就学术研究和探讨而言，在引介西方理论和与中国的现实结合或者说本土化过程中，无疑是有一个内在张力的。由于意识形态的淡化、学习借鉴的自觉、创新改造的本土化使命，源于西方的各种元理论、分析框架、概念范畴以及在中国发生的各种具体情景和事态表现出以全面迅疾、庞杂多元的姿态呈现于公共视野和论说空间的态势。显然，这是学界的理论自觉和现实关怀相结合的一个产物。这种情形有点儿类似于“五四”前后的中国所面临的学说复杂多元、各种理论路径和选择聚讼纷纭、甚嚣尘上的状态。当代中国社会，就像一个大熔炉，各种理论、思想、观点，各种现实的景观、面相都竞相在这里碰撞、交融和共存。在这样的情形下，我们该做何选择，或者说我们有无选择?换言之，我们在借用的理论和观照的现实之间，其相关性有多大，其解释力有多强?这是我们在试图引介理论和观照现实时首先应该有的意识前提。

就本文所讨论的地方治理而言，无论是政府主导，还是依循市场逻辑进行，或是在“善治”模式下进行决策都是不彻底、不完善的；进一步讲，这几种模式可能呈现一种胶着状态，各种模式都无法独力来承担这样一个复杂的现实操作。这种暂时性、偶在性、非常态正反映了中国现阶段的“转型”特点。这种转型一方面表明了中国社会在进行着一种伟大变迁，另一方面也凸现了当代中国各种事态的不确定性。各种引介和理论可能是一种选择，却非主导性的取向。

无疑，治理和善治理论为我们描绘了这样一幅全新的政治画面：政府和国家机器治理国家和社会的方式经历着由统治(government)向治理(governance)的一个过渡。并且，“它打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式，即市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会、民族国家与国家社会……它力图发展起一套管理公共事务的全新技术，它强调管理就是合作。”[17]

然而，就中国经济市场化转型而言，并不意味着政府的简单退出和政府功能的弱化。大市场、大社会并不必然要求小政府。在维持有效的市场运作、提供规范的竞争秩序和公共产品、维护社会公正等方面，国家和政府仍然具有其不可替代的作用。此外，正如古德诺所指出的，“无论如何，对中国未来的发展来说，它的幅员、规模和多样性所产生的后果始终都是关注的焦点”。[18]换言之，中国有其自身特定历史和现实背景，这是中国政治发展和地方治理的重要先决条件。我们无法跨越这种前提，在某一规范和基准的参照下，作亦步亦趋的跟随和复制。

不仅如此，我们还应该看到，治理和善治理论本身具有的局限和存在的危险性。在第三世界的政治发展中，阿尔蒙德和鲍威尔曾经指出，第三世界的政治发展有一个根本性的矛盾，即发展的逻辑与发展的政治之间的矛盾。[19]一方面，国家建设与经济发展按理应先于政治参与和物质分配。另一方面，第三世界的政治又面临着人们对参政和分配的要求和期望。但由于政治结构的脆弱和缺乏制度保障，这类国家往往又无法如治理理论所要求的那样，让政府之外的机构来分享民主、参与决策。此外，在全球化的语境下，治理和善治理论的危险性还在于，它可能为“新干涉主义”、“新殖民主义”等提供辩护与借口。因为“治理理论尤其是全球治理理论，建立在政府的作用和国家的主权无足轻重、民族的疆界模糊不清这一前提上，强调治理的跨国性和全球性。其危险性就在于，削弱国家主权和主权政府在国内和国际治理中的重要作用，客观上为强国和跨国公司干涉他国内政、推行国际霸权政策提供理论上的支撑”。[20]

四

从中央抽身，进入地方社区，由以中央为导向和依托的模式转向以立足地方、打造地方为基础的行为模式，这在转型期的中国地方政府在地方治理和政治发展中体现明显，比如，地方领导人通过发展地方经济，以获取自身政绩的筹码；努力构建和营造一个地方特色社会，使地方社会成员形成自我的一个确认与定位，从而具备了地方与外界交往的一个自立形象和独立主体等等。另一个方面，各种市场化的自主性力量逐步渗入社会层面，使社会结构发生明显变化，相对扩展了社会民间性力量的活动空间。乡村里的村民自治、民营企业的扩张与成长等正是这种力量的体现。但正如上述所言，这种政府性角色和功能的转化与社会性力量的成长和自主能否导致治理结构和方式的制度性变化，如同治理和善治理论所要求的那样，则是存疑的。

就地方治理而言，20世纪30年代有梁漱溟的“乡村建设”理论。[21]主张中国式的地方自治应以乡村为基本单位。构建集政治、经济与文化功能于一体的乡村自治共同体；实行经济合作化和文化道德化。这种方案的提出是以30年代的中国经济形态和社会结构——自给自足的小农经济，道德化的传统礼治社会——为判断基准的，因此，梁漱溟主张，在乡村创办“乡农学校”来实行政教合一的贤人政治理想。这种理想的未能实现由其当时的社会状况所决定，但其意识，即地方治理需要一定的文化教育作基础却是值得借鉴的。

就当代中国的地方治理和政治发展而言，一方面需要各种政治结构和制度的稳定与坚固，另一方面，也需要在各个社会主体性力量之间达成某种意识和共识，从而为“善治”治理打下坚实的思想基础。

收稿日期：2002-06-30

【参考文献】

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[5]俞可平.治理与善治引论[J].中国人民大学复印报刊资料政治学，2000，(1)：41.

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[9]哈贝马斯.公域的结构性变化(载邓正来、J·C·亚历山大编.国家与市民社会——一种社会理论的研究路径[M].北京：中央编译出版社，1999.

[10]有的学者将civilsociety译为公民社会.

[11]俞可平.治理与善治引论[M].中国人民大学复印报刊资料政治学，2000，(1)：43.

[12]邓正来.市民社会与国家——学理上的分野与两种架构(邓正来、J·C·亚历山大编.国家与市民社会——一种社会理论的研究路径)[M].北京：中央编译出版社，1999.邓正来、景跃进.建构中国的市民社会[J].中国社会科学季刊(香港)创刊号，1992，(1).

[13]张康之.权力分散：分权的误区[J].中国人民大学复印报刊资料政治学，1998，(3).

[14]古德曼.改革二十年以后的中心与边缘：中国正体的重新界定[J].二十一世纪，2000，(10)：128.

[15]罗伯特·达尔.多元主义民主的困境(转引自杨光斌.政治学导论)[M].北京：中国人民大学出版社，2000.

[16]郭为桂.中央与地方关系50年略考：体制变迁视角[J].中共福建省委党校学报，2000，(3)：26.

[17]俞可平.治理与善治引论[J].中国人民大学复印报刊资料政治学，2000，(1)：44.

[18]古德曼.改革二十年以后的中心与边缘：中国正体的重新界定[M].二十一世纪，2000，(10)：128.

[19]加布里埃尔·A·阿尔蒙德、小G·宾厄尔鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策[M].上海：上海译文出版社，1987.

[20]俞可平.治理与善治引论[J].中国人民大学复印报刊资料政治学，2000，(1)：44.

[21]武乾.论梁漱溟地方自治思想[J].中国人民大学复印报刊资料政治学，2002，(3).