干部选拔制度
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一干部选拔工作中失真失实问题分析
（一）投票民主推荐中失真失实问题分析
当前，在一些地方民主推荐干部时普遍存在的拉票问题，严重干扰了《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《条例》）规定的“群众公认、注重实绩”重要原则的落实，造成真实民意“隐形”、推荐失真失实及用人失察失误。
现对某单位一次有200人参加的民主推荐会推荐1名厅级干部（规定只能推荐1人）的大致情况，进行分析和说明（见表1、表2）。
表1参加民主推荐人员情况
按《条例》规定应当参加民主推荐会的人数合计
不具备被推荐资格者具备被推荐资格者
厅50岁以上者任职3年以内及（按《条例》规定
级（此次考核规副县级（《条例》规具备被推荐资
定不予推荐）定不具备被推荐资格）
格）
30人40人40人90人200人
表2民意推荐得票情况
总票数分布（此次考核规定每人只能投一票）合计
有28人投自己1票又各得5票，剩余：32票200票
共有：28×1+28×5=168票
最同上栏。得5票，自己投自假定剩余票38票
高票己1票，共有6票全投向1人，
得数得32票
票
情得
况票38/200约20%
率
通过上述表格分析可以看出，一次性民主推荐存在一定弊端：一是具备被推荐资格者人数众多，由于他们既是“运动员”，又是“裁判员”，各自私心作怪，很难站在公正公道的立场上投票，推荐结果必然失真失实；二是由于拉票现象的存在，具备被推荐资格的90人都有可能采取违规动作以获取“选票”，致使得票不集中，不能真正推荐出优秀者；三是即使得票第一名，得票率也不会高（不足20%），群众公认原则无从体现；四是难以消除得票最高者的“拉票”嫌疑。总之，仅以一次性投票的结果为依据，确定“相对多数”得票者为考核对象，有失草率、偏颇，难以避免用人失察失误。
特别需要指出的是，“拉票”这种不正之风，甚至比任人惟亲、买官卖官等不正之风具有更大的危害性和隐蔽性。因为，在很多情况下，拉票者得票最高（尽管属“相对多数”），得票最高者往往被确定为考核对象。这些人中，有的就是品行不端、投机钻营的腐败分子。但由于他们经过合法的民主推荐程序，戴有群众公认的“桂冠”，就可以堂而皇之地进入上一级领导班子，一旦其腐败行为被揭露、追查用人失察失误时，在民主推荐程序上却查不出问题，因此，责任追究无从谈起。
拉票者的大致类型：
1.投机钻营型。个别拉票者善于投机钻营，削尖脑袋当官，心术不正，品行不端，惟恐得不到提拔，不择手段地拉票。这些人绝非仅在会议之前活动，往往预谋较早，只要有“缺位”机会，他们就动手。有的施以小恩小惠，有的请老领导老朋友出面做工作，有的甚至重金收买、美色迷惑。
2.惟恐吃亏型。多数拉票者属此类型。他们并非心术、品行存在问题，往往政绩突出，条件具备，不求沾光，但怕不拉票吃亏，一般自己不出面拉票，而是授意他人出面。也有“正义者”打抱不平的，主动为其拉票。若追究本人责任，确属冤枉。
3.怕丢面子型。这些人往往是一方“诸候”或“幕僚”，掌管着地方或重要部门的大权。他们或政绩一般，或政绩突出、但资历较浅，亦自认为提拔无望，但不愿在民主推荐中榜上无名、脸上无光。为得到一些保留面子的票，有的授意他人或直接出面向“信得过”的人求助。这些人一般信心不足，为了多得票，往往在民主推荐时脸红心跳地投自己一票。无论拉票者使用何种伎俩，这些人也舍不得将票投给别人，而拉票者也往往不去找这些人。
（二）个别谈话推荐中的失真失实
个别谈话推荐是干部选拔工作中的传统做法，这种形式较投票推荐来说，谈话人由匿名推荐到公开发表意见，突出的特点是考察者与谈话人面对面进行思想交流，便于考察者了解真实情况，谈话人也往往本着对组织负责的态度向考察人客观公正地反映意见。但是，在当前情况下，不容忽视谈话人的几种失常心理和复杂心态，亦会导致反映情况的失真失实。
1.“功利取向”心理。由于市场经济的负面影响，一些党员干部和群众在评价干部、反映情况时，对党的事业负责、对组织负责、对干部负责的意识逐渐淡漠，功利取向日益增强，往往以能为自己和小团体带来的利益和实惠多为标准，对“德才”表现不佳、但对自己和单位有利的人选极力推荐。功利取向还表现在相反的情况，表现好的同志为本单位谋利益多、对自已有好处，怕推荐走了单位受损、对自己不利，因此不予积极推荐。功利取向特别表现在同一班子的领导成员方面。他们往往最了解同事的优缺点，考察人员也较为重视他们的意见，但有些同志却片面理解“一荣俱荣、一损俱损”，“副班长”为“班长”大唱赞歌的现象普遍存在。群众反映说，这种做法目的是“水涨船高”，“班长”荣升，“副班长”接任。还有一些领导成员，明明了解“班长”存在较大缺点或严重问题，但怕落个“窝里斗”、闹不团结，也不向组织反映真实问题。
2.“保全自己”心理。谈话人主要怕反映被考察者的问题会遭受打击报复，而不去反映真实情况。有些被考查者在组织部门个别谈话中普遍评价很高，呈现“一边倒”，但提拔不久，就“倒一边”——由于经济或其他问题被依法查办。这种现象，已不鲜见。原因之一，在于谈话人明知被考察者有问题，但怕反映后“跑风漏气”、受打击报复，不敢向组织反映。
3.“送走瘟神”心理。谈话人明知被考察者存在严重缺点或重大问题，但怕反映后不起作用，采取“送走瘟神”的不负责态度，极力向组织推荐。如某县县委书记在工作作风上独断专行，导致决策失误，生活作风上追求骄奢淫逸，发展到大肆收受贿赂，被依法查处。就在事发前不久的干部考察时，他却被县四大班子推荐为提拔对象。一个县级领导“深刻”地说：他的问题，我们曾反映过多次，但不起作用，他照样被列为后备干部，只有“顺水推舟”，哪怕他到国务院任职，只要不在本县祸害，我们就心满意足了。
4.“嫉贤妒能”心理。谈话人怕比自己才能高或下级超过自己，而不向组织反映被考察者的真实优势和政绩，而是对其贬低或夸大其缺点。一些领导干部“武大郎开店”，特别是对有才华的年轻干部以台阶少、资历浅、经验不足为借口予以压制，甚至对不听自己话的下级，往往采取泄私愤、添坏言的做法，遏制优秀人才的脱颖而出。
（三）考察方法、手段、
程序、时间等方面存在问题导致的失真失实
1.考察方法和手段单一、滞后。现在干部考察普遍实行的是任前考察，即领导班子到届和缺额时需要换届和补充成员时进行任前考察，一般采取历时一个星期至一个月不等的“驻地考察”，即考察组选个驻地宾馆、招待所或机关“驻扎”，投票民主推荐后采取“请进来”的方式进行个别谈话，很少“走出去”到实际中向群众了解情况。这种方式存在着下列弊端：一是不适合市场经济条件下对干部工作圈以外的生活圈、社交圈等8小时以外活动的全面考察，很难把握住考察对象全部真实的活动和表现，难免失真失实；二是采取“驻地式”、“程序化”的个别谈话，使被谈话者情绪紧张，加上一些干部考察人员谈话时方法不当，提问时居高临下，语言表达简单生硬，使谈话人有被“盘查”的感觉，不愿讲实情、说真话。
2.考核程序方面过于神秘或失于不严密。过于神秘，表现在考察前严格保密，“突然袭击”，结果考察对象所在单位应到人员未到，到场的人员也因缺乏必要的思想准备和慎重考虑，没有表达自己的真实思想，没向组织反映实际情况；失于不严密，表现在对《条例》规定的考察程序执行不够严格，即使按照程序进行也是按部就班搞形式，走过场，作表面文章。如民主推荐由于准备不充分，思想发动、引导不力，与会人员推荐时存在盲目性；民意测验中测评方法、内容存在问题，导致测评结果不够准确。
3.确定民主推荐和个别谈话的范围不合理。就被推荐干部来说，参与群众的含义应该是包括对其了解、熟悉的上下左右、方方面面的人，但实际考察中，确定的谈话范围缺乏全面代表性，因而反映民意不全面。存在着不分对象、不分系统，不管熟悉与否，所有具有被推荐资格的干部统一由同样的“群众”给予推荐或测评的现象。往往规定参加民主推荐和个别谈话的“群众”在某个级别范围，如推荐司局级干部必须是处级以上“群众”参加。这些人是“职务人”而不都是“知情人”，这些有资格的“职务人”不一定了解被推荐者的情况，而“知情人”却没有资格参加民主推荐和个别谈话，被推荐干部的全貌和表现不能真实反映出来。
4.任前考察时间不足，不能与平时考察有机结合。现在干部考察工作存在着三种思维定势和方法，即不换届不考察、不提拔不考察、不调整不考察，往往到了换届、提拔、调整时进行任前考察，“一次考核定终身”。事实表明，在短短的任前考察时间内，不可能了解一个干部的全部情况，这种做法难免出现考察失真、用人失误。
二解决干部选拔工作中失实问题的对策
解决干部考察失真失实问题，必须严格执行《条例》并制定配套法规，逐步形成党政领导干部管理的法规体系，建立起公开、立体、动态、求实的干部考察机制。所谓公开，必须是全方位、全过程的公开，严格民主集中制原则，不允许个人说了算，更不能“暗箱操作”，切实落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选拔权和监督权。所谓立体，必须从建立先进、合理的干部考核综合指标体系、到严格健全的制度保证、到科学规范的操作手段等一整套完善的程序，使之能够避免和减少考察过程中人为和主观因素的影响，从根本上遏制跑关系、走后门、跑官要官的不正之风。所谓动态，就是使程序中的操作手段利于对干部整体动态的把握，而不是看一时一事，“一次考核定终身”。所谓求实，就是贯彻“于法周延，于事简便”的原则，使整个程序立足现实，可操作性强。
（一）规范“民主推荐”程序，遏制拉票之风
必须走改革之路，进行制度创新，才能遏制拉票之风。因此，建议制定民主推荐程序的实施细则，对以下几个方面做出具体规定：
1.建议对“群众公认”原则做出量化要求：民主推荐票低于50%的原则上不作为考察对象；民主测验时，优秀票、称职票两项达不到2/3的，原则上不列为考察对象。这是“群众公认”原则“值”的最低限。若没有值的规定，《条例》中的“既要看得票情况，又不惟票”的要求难以操作，甚至给一些凭个人好恶选人的独断专行者提供依据：即想选某人，若得票少，就说不能惟票；若得票多，就说要看得票情况，尊重民意。
2.建议对民主推荐的轮次进行规定：在民主推荐票相对分散，被推荐者得票不足50%时，可以进行两轮和多轮筛选，直到真实民意出现。如本文前表所述，对第一轮民主推荐得票的前5人再进行推荐（要求只能从这5人中选出1人，另选他人或多选者为废票），由于被推荐资格者由90人减至5人，被推荐对象范围明确，大多数推荐者容易公正地投票。还应该将在第一轮得票少、但一直被列为后备干部的同志（不排除由于没拉票而得票少的因素），以及过去两年民主推荐中一直得票多的同志一并作为第二轮民主推荐的候选人。推荐轮次视具体情况确定，最后筛选出2人作为候选人，直至推荐出最后1人。这种结果将会更接近于真实民意。
3.建议适度公布民主推荐、民意测验的结果。要在进行试点后逐步推开，直到完全公开结果。必须指出，干部人事工作的神秘主义和绝对保密规定带来的最大问题，是使群众监督难以实现。特别是长期的不公开，群众看不到自己行为作用的意义，甚至有时会产生“运动群众”的反感和厌烦。如有的地方搞民主推荐和民意测验收回的“空白票”占有一定比例，甚至出现一些“胡填乱写”的“恶作剧”。采取公开结果的办法，可提高群众对民主推荐、民意测验的信任度，加强群众监督，克服和纠正干部选拔工作中的不正之风。
4.建议对干部考察提出“公开性”和公开平等竞争的要求。因为现在考核干部前已无密可保，拉票者会闻风而动；干部职位的空缺也无密可保，只要缺位一出现，“有心者”拉票即开始。加上干部工作中的“跑风漏气”问题，使一些人提前得到消息，总比大多数人先行一步而拉票成功。在拉票盛行的情况下，那些注重实干、政绩突出、平时口碑一直很好并被列为后备干部的同志，往往会因不屑拉票而名落孙山。因此要改变干部考核前保密的做法，必须建立干部考核公告制度，即在考核前10天左右发出考核干部公告，将干部的缺位情况，拟提拔的具体岗位、名额、资格要求等，告知全体参加民主推荐会的人员，并要求符合条件者在规定时间内自荐，写出个人德、能、勤、绩方面的述职报告。组织审查认定后，将此材料提前2-3天印发到参加民主推荐会所有人员手中，使大家真正了解所有被推荐者的基本情况。这样做，既可以引导推荐者从工作岗位要求和被推荐者的具体情况投票，减少大家投票时的盲目性；又可以鼓励符合条件者踊跃报名，变私下拉票为公开平等竞争，使《条例》规定的“公开、平等、竞争、择优”原则得到落实。
5.建议对参加民主推荐和个别谈话的范围进行界定。就被推荐干部来说，参与群众的含义应是，包括对其了解、熟悉的上下左右、方方面面的知情人。如前分析，现在参加民主推荐和谈话的群众，多是“职务人”，而缺少知情人，这些“职务人”既是运动员，又是裁判员，赋有“双重角色”，不能公正投票。应做出规定，尽量减少“职务人”、“双重角色”参与的比例，而大大增加知情人的参与比例；应根据不同的被考察对象，规定不同的参与群众和知情人参加民主推荐和个别谈话，并应将投票和个别谈话中不同层次的推荐票单独计算，赋予不同的权重，得出较为合理的结果。
6.认真搞好试点，探索民主推荐制度的改革经验。要选好试点，可先在小范围试行。在试行中要正确引导、加强监督，形成良好的用人导向。当前一些地方党组织和组织（人事）部门，在民主推荐中放松领导，放弃引导，原因在于：一是怕加强领导干扰了上级考察组的工作；二是怕正确引导有“先定调子”、“先划圈子”之嫌，因而领导、引导不力，面对拉票现象束手无策。特别是一些领导人奉行“好人主义”，采取谁也不得罪的办法，以票数排位次确定考核对象，久而久之形成误导，助长了拉票现象的蔓延。对此，要在实施细则中规定：党委和组织（人事）部门要大力宣传党的干部政策，将深入细致的思想政治工作贯穿于民主推荐干部过程的始终，使所有干部都能正确对待组织、正确对待别人、正确对待自己，实事求是地发表意见；要建立监督制度，民主推荐干部公告制度，向参加民主推荐者公布的同时向社会公布，推荐结果产生后向社会公示，以利于群众监督和社会监督；要建立相应的惩诫制度，对那些徇私舞弊、请客送礼甚至行贿拉票的干部要严肃查处，情节严重的要按照有关规定予以处分，触犯法律的要移交司法机关依法处理；对在民主推荐和个别谈话推荐中不向组织反映真实情况者，也应做出相应惩戒规定。
（二）严把考察关口，防止失真失实
1.强化对考察环节重要意义的认识，使遏制用人上的不正之风的关口前移。实践表明，任前一次性考察，由于时间仓促，方式和方法的局限，不可能向深度和广度延伸，因而存在以下弊端：
(1)考察对象的内在素质（如思想政治素质、个人修养、道德水准）难以考察准确。因受任前考察的具体步骤方法、考察时间等限制，被考察人的内在素质难以了解清楚。
(2)考察对象的工作实绩难以考察准确。谈话人只是谈论考察对象的所作所为，一般被考察对象的政绩是根据谈话人所说的事例“整理”和“个人述职报告”中“摘录”下来的，短时间的考察无法落实政绩的真假和水份的有否。
(3)考察对象的工作潜力难以考察准确。谈话中群众评判的主要是被考察对象现岗位上的工作能力和水平，但其是否有潜力担任更高的领导职务或交流到其他岗位上工作，很难一时得出结论。一些在原单位干得很出色的干部被提拔到上一级岗位或另换岗位后，长时期适应不了，工作难以打开新局面，甚至决策失误难以收场，组织部门最后只好再对其岗位进行调整。
(4)考察对象的具体特点难以考察准确。考察中谈话人对考察对象的敬业精神、决策水平、组织协调能力、自身形象等情况，描绘的较多，但一往深处、细处追究，如“决策水平高”到底高到什么程度，“组织协调能力强”又怎样体现，具有什么特点、风格和优势？一般谈不具体，考察组难以把握，造成不少考察材料千篇一律、千人一面，远看“谁都不是”，近看“不知是谁”，最难把握的是考察对象的缺点和不足。谈话人对考察对象的缺点多半是提希望、话讲的不“实”，不敢讲“死”，怕说过了“杠”，影响了干部的提拔使用，还怕说了真实的缺点，万一走漏了“风声”，所以语言含糊搪塞，只谈现象不谈本质，隔靴搔痒，造成考察对象的缺点大致以“工作不够大胆”，“有时有急躁情绪”，千人一样的词语描绘，很不准确。
因此，只有严把干部考察关口，改革任前考察办法，才能从源头上遏制用人上的不正之风。
2.建立先进合理的干部考察体系，使考察内容可操作性强。现在干部考察工作中，书面和谈话考察内容都过于笼统，无量化指标。了解的情况伸缩性很大，考察材料也依赖于考察人员的“笔下功夫”，“笔下留情”与否在某种程度上决定着被考察者的升迁与否，很不合理、公道。必须使考核内容细化、量化、可操作性强，才能避免人为因素。如针对干部“德能勤绩”民主测评表项目设置失之于笼统，思想政治素质评价过于抽象，参评者对诸多项目难置可否，以及得票率难以真实反映干部德才表现等问题，民主测评表应设计得更加科学合理，有些项目，可以细化，使之更有针对性，同时又简便易行。可借鉴几年来“公选”领导干部的成功做法，将考察的内容科学地量化，实行“判分制”。对评分和判分机制要严格规范。即根据每个要素的得分情况汇总评分；判分中应引进现代人才测评技术、心理测评技术以及统计分析方法，将干部的个性心理素质作为考察的重要内容。判分时可参照竞争上岗的做法：一是建立“干部当考生、群众作评判”的制度，让被考察对象进行现场答辩，群众予以判分；二是建立专家评判组（可建立“专家库”，临时随机抽人、避免固定人员的“人情”现象）进行判分。这样既便于干部考察工作的监督，又能促进干部将精力用于勤奋学习、勤政为民方面，而不是挖空心思在任前考核时“下功夫”。
（三）实行平时考察与任前考察相结合，使考核结果真实可靠
在考核机制上，要建立经常性考察、阶段性考察、年度考察与任前相结合制度。经常性考察，即随时了解领导班子整体和领导干部个人的动态变化，通过大量信息的积累，更加准确地了解班子、认识干部，避免“一次考核定终身”可能造成的失误。在经常性的考察中，可建立两支队伍：一是干部考察群众监督员队伍，由了解熟悉干部的上下左右、方方面面的人参加；二是干部考察专家监督员队伍，由专家和熟悉干部工作的老同志参加。组织部门要定期听取他们的意见，并重点对后备干部进行调查，掌握其动态情况。组织部门还要注重与考察对象本人的接触和考察。这是发现考察对象优势、特点、潜力及缺点，给干部画像的最直接办法。但是由于过去考察中的神秘主义，往往不与干部本人直接接触，只有当被确定为提拔对象时才找本人谈，这就很难较快直接掌握第一手资料。阶段性考察可采取季度或半年抽查的办法进行。年度考察要进一步强化，明确年度考察与任前考察同等重要的原则。还应对领导干部实行年度审计和离任审计制度，未经审计的，一律不得提拔和办理离任手续。还要改进实绩考察方法，抓紧制定完善党政领导干部岗位职责规范，建立任期目标责任制和实绩考核指标体系，力求实绩考察客观准确，防止政绩不实和虚报浮夸。特别要加大对“一把手”和掌握“人、才、物”权力部门领导班子和领导干部的考察，重视一班人之间的相互监督和制约。如在对领导班子民主测评中，班子成员之间应署名测评和面对面评论，以减少班子成员投票时各种复杂心态（如怕别人得优秀票超过自己）造成的测评失真现象，要求他们如实反映情况和意见，不准在干部考察工作中隐瞒、歪曲事实真相。
在考察方法上，要求通过个别谈话、发放征求意见表、民主测评、实地考察、查阅资料、专项调查、同考察对象面谈等方法，广泛深入地了解情况。无论是经常性、阶段性考察还是任前和年度考察，都要扩大干部考察范围，广泛听取意见。考察可采取“走出去”的方法，甚至可采用微服私访的办法，到实际中直接听取群众意见，就可避免任前考核中谈话时的失真失实问题。在纵向上，既要注意听取考察对象上级主管部门的意见，了解其工作在全行业、全系统所处的位置，还要注意征求其下属单位的意见，了解其德、能、勤、绩、廉多方面情况。在横向上，既要到与考察对象业务工作往来较多的单位了解情况，还要听取原单位领导班子成员、离退休老同志的意见。同时要加强对干部生活圈、社交圈的考察，把干部的业余爱好、社会交往和个人家庭生活重大事项、家庭财产、个人婚姻情况的重大变化、子女上学就业等情况纳入考察范围，尽量避免“未发现不廉洁现象”、“未发现以权谋私问题”等过于笼统的结论性评价。
（四）建立监督制约机制，杜绝不正之风
1.提高干部考察人员的素质，建立一支综合的、高素质的干部考核队伍。干部考察不仅要有组织部门的人员，还要吸收纪检、监察、审计、财务等业务部门的同志组成综合的考察组，便于对干部全方位的考察。从事干部考察的同志要有较高的政治素质和识人观念，坚持“任人惟贤、公道公正”的原则，用好的道德、好的作风选道德好、作风好的人；还要有较高的干部考核业务水平，不仅要熟悉干部工作的一般知识、基本方针政策及有关规定、干部考察的基本程序、方法步骤，还要了解干部所在行业的工作内容、工作特点，以便实施对干部的正确考察。要提高干部考察工作的质量，如谈话考核是经常性的方式，必须具有真诚、平等、负责的态度和高超的谈话技巧，才能使谈话者“知无不言、言无不尽”，实事求是、谈出真情，减少和避免考核中的失真失实现象。
2.严格执行考察工作程序，防止考察工作失误。要按照《条例》要求来把握考察工作的全部过程和各个环节。《条例》对干部的推荐、提名、考察、酝酿、讨论决定、交流回避、辞职降职、纪律监督等各个环节，从程序上做出了严密的规定，对防止和纠正用人上的不正之风具有很强的现实针对性，要严格执行程序，严格把关，实行全过程监督。要发挥群众监督的作用，凡是群众反映的内容具体、情节严重的问题，要认真调查核实。严肃查处违反干部人事制度法规的行为。
3.建立干部考察工作责任追究制，提高干部考察水平和质量。干部考察工作责任追究制的责任主体应负的责任主要是三个方面：一是对考察过程负责，即考察组的组成、考察的范围、方法、步骤是否符合《条例》的各项要求；二是对考察结果负责，即对班子和个人考察后所做的结论是否与了解到的情况一致，是否公正、客观地评价考察对象；三是对所提供的意见负责，即向考察组提供考察对象情况的有关人员，所反映的情况是否属实，是否有故意歪曲、隐瞒的行为。建立并完善推荐、考察、决定责任制和用人失误责任追究制度，明确责任主体的责任内容，发现用人失误，必须回溯干部选拔任用的全过程，如属于考察阶段的责任，则应找出该阶段各个环节的责任人，根据责任轻重，分别予以批评教育或纪律处分直至追究法律责任。
