高新区立法

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前不久，《西安市开发区条例》得到陕西省人大常委的批准，又有一个高新区拥有了自己的地方性法规。在国家高新区法尚不能出台的情况下，地方立法已出现百舸争流的局面。

园区大法因何未能出台

著名经济学家吴敬琏提出的“制度重于技术”，的理论曾在全国经济界和企业界引起了不小的轰动，的确，2001年1月1日，《中关村科技园区条例》实施是这一理论在实践上的印证。《中关村科技园区条例》正式实施后，出现了四个全国第一：第一家不核定经营范围的企业、第一家自然人与外商合资的企业、第一家有限合伙投资机构、第一家以无形资本占注册资本100%的企业。国外媒体将《条例》的出台惊呼为“对知识人才充满敬意的法律”。中关村的企业家说，“有法可依比再多的优惠政策更能稳定人心”。《中关村科技园区条例》出台后的两个星期，就有3000家企业注册。

在《中关村科技园区条例》之前，全国许多高新区颁布的发展条例基本以管理体制和优惠政策为主，《中关村科技园区条例》出台之后，许多高新区纷纷效仿，开始制定高新区法律法规。深圳市人大常委会于2001年5月批准了《深圳经济特区高新技术产业园区条例》，河北省和厦门市的人大常委会也分别通过了《河北省高新技术产业开发区条例》和《厦门经济特区高新技术产业园区条例》，还有的地方则积极对过去通过的条例进行修改。迄今为止，全国已有20多个高新区纷纷大胆创新，制定符合自身实际的高新区法律法规。

但目前还没有一部全国统一的国家高新区大法。1996年全国人大曾经起草过一部国家高新技术产业开发区法，但始终未获通过，主要是两种意见争执不下，一种意见认为应建立一部国家高新技术产业开发区法，即园区法；而反对者认为应建立国家高新技术产业法。持园区法意见者认为，建立高新区的根本目的在于为高新技术产业发展营造一个区域性优化的市场环境，有了高新技术产业开发区法则为这个环境提供了法律保障，更利于高新技术产业的发展。持产业法意见者认为，如果制定园区法，对区外的高新技术企业则不公平。既然是为了发展高新技术产业，制定一部高新技术产业法，则可以使区内、区外的高新技术产业都可以得到发展。

无法可依限制产业发展

尽管国家高新区大法不能出台，许多高新区的管理者从亲身实践中感受到，应该有一部国家大法。

“目前已制定的30多个地方性的高新区法律法规无一例外地都是以明确高新区的法律地位为前提，以全面服务企业优化发展环境为根本内容的‘园区法’。奋战在一线的高新区深知，营造区域性的综合优越环境才是高新企业发展最需要的。”西安高新区管委会政策研究室雷小毓说，他认为，一个高新技术企业从小到大，再发展成产业，优惠政策只在其中起了一部分作用，高新技术产业的发展更多的是依赖于一个优越宽松的综合化环境，这个环境里既需要高效廉洁的政务环境，更需要优越的金融环境、信息环境、商务环境、学习环境和人居环境，政策环境仅仅是高新技术企业及产业发展所需的生态环境链的一个环节。产业法可以提供很好的政策环境，但难以提供环境链条上的其它环节。而园区法则可以通过赋予高新区一定的法律地位，授予一定的法定职权，促使高新区专门营造企业发展的“温室”环境，如此才可以催生高新技术企业及产业的迅速发展壮大。

中关村占尽天时地利，并不是所有的高新区都像中关村那样幸运，桂林高新区管委会的一位职员说，“现在谈立法，如何执法？高新区面对的是政府的相关职能部门，比如企业用40万元注册公司，并分两次付款，按《工商法》就不行，都是要靠当地政府协调。所以，有领导支持，比法律条例强多了。”成都高新区管委会侯智龙说，由于地方立法权限的限制，对于一些全局性的问题，特别是一些与国家的专业法律法规和有关部委的行政规章相冲突的问题，在地方立法中是难以解决的，即使写进了法律条文，也难以真正实施，比如，现在很多地方制定地方的高新技术产业开发区法时，都引用了《中关村园区管理条例》的有关条款，其中部分条款是与现行的公司法、国土法及其他法律法规不一致，在具体执行中可能会因为部门负责人的认识和态度而有差异，既可以按国家的有关法规执行，也可以按照地方法规执行，这样肯定会带来一些问题。因此，制定全国高新技术产业开发区法或条例十分必要。深圳高新区管委会政策研究室副主任于为群表示：有人说，过去没有立法，高新技术产业也能发展。的确，完全靠政府文件，也能把高新区做得很好，但这是政府行为。现在中国高新区的管理模式、管理体制、优惠政策等等都不一样，各高新区分散立法，如果有一个全国统一的法律，可以减少一些立法的成本。

“我主张搞一个园区法，我国行政体制最大的弊端是运作节拍低于商业和企业运作，创新者不能得到最大的利用，搞一个区域法，可以集中发挥我们的创新优势和效率优势。”保定高新区管委会主任马学禄说。

二次创业需要国家大法

十多年的发展已使高新区深深认识到尽快明确高新区法律地位，全方位为企业营造优化综合性的发展环境将是高新区未来能否持续快速发展的关键性因素。太原高新区管委会的张晓东认为，各高新区制定的地方性园区法，无论是从形式还是从内容上，都不大符合一个园区“基本法”要求，并且在制度的具体设置和条文规定上难以与国际接轨。实施二次创业，要大力推进国家高新区管理体制和运行机制的改革与创新，这就需要通过立法来规范和保障建立适应高新区发展的管理体制和政府行为模式。同时，随着高新区二次创业的逐步深入，必然会产生一系列新的经济行为，要求通过立法来规范，用法律的手段来保护创业者、投资者、知识产权所有者和各类组织的创新行为，对各类组织、企业和个人依法在激励机制、风险投资、技术创新、中介行为及信用评价等方面的改革给予法律的保护。因此，应当制定一个全国统一的法律来规范高新区的发展。在高新区立法的形式上，不求绝对完美，但求相对适用。

侯智龙说，制定全国的高新区法律法规，要重点解决地方立法权限不能解决、而高新区发展又必须解决的一些共性问题。目前急需解决的问题主要有：一是高新区的法律地位问题。要明确高新区管理机构的法律主体地位，以及在区内应有的管理权限。二是解决国家有关专业法律法规和部委行政规章中不利于高新技术产业发展的问题，要对高新区的企业设立条件、企业组织形式、人事和用工制度、分配形式、税收优惠、土地供应、规划建设等制定有别于一般行政区域的法律规定，总体上要降低企业设立门槛，减少前置审批，使企业更多地按照市场规律运作。三是要体现国家对高新区和高新技术产业的支持。要通过立法，为高新区和区内企业营造特殊和宽松的发展环境，地方各级政府和部门要减少对高新区管理机构和区内企业的检查、执法收费等。四是要体现对创新的支持。要对高新区在管理、制度、政策上的创新给予支持，明确凡是法律法规没有明确规定的，允许高新区进行探索和试点，使高新区在实践中行之有效的“特事特办”经验合法化。

“一部法律的最终产生，有时是经过一段时间人们的认识理解有了新的提高，不同意见在新的认识基础上达成一致的结果，有的是经济社会的迅速发展在实践上为其出台做了充分准备。当理论上的认识渐趋一致，当全国高新区在立法上已形成了百舸急流，万船竞发的局面，实践已做出了充分的准备并提供了坚实的基础之时，可能就是国家高新区大法的出台之日。”雷小毓满有信心地说。