人代制度民主理论基础

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[摘要]长期以来，国内外学术界停留在以人民主权理论来理解我国的根本政治制度即人民代表大会制度，由此得出中国只有本质民主而无程序民主的错误结论。对我国的根本政治制度的研究发现，人民代表大会制度不仅是基于本质民主理论即人民主权理论建立起来的，而且其构成单元和运行过程体现着代表制民主理论和协商民主理论，因而是实质民主与程序民主的统一体。我国人民代表大会制度既有普世性的民主理论内涵，又有中国自己的特色和创造。

[关键词]人民代表大会制度；人民主权；代表制；协商民主

[作者简介]杨光斌：政治学博士，中国人民大学国际关系学院教授；尹冬华：中国人民大学国际关系学院博士研究生（北京100872）

在西方代议制政府的背后，有许多流行的民主理论作为基础，使代议制成为政治合法性的代名词。而我国人民代表大会制度（简称人大制度）的民主理论基础是什么？迄今为止，对于这个问题很少有过完整和系统的表述。过去我们往往强调人民主权理论，实际上，人民主权论也是代议制政府的理论基础，并不能区隔我国人民代表大会制度与西方代议制原则方面的差异。为此，有必要对人大制度的民主理论基础重新加以讨论，以加深对我国根本政治制度的认知。

国内学术界对人大制度理论基础的研究，主要有三种解释模式：（1）从宪政角度进行解读，认为人大制度是一种宪政体制，强调人民代表大会制度建设应朝宪政方向努力。[1]（2）从人民主权和代议制的角度分析，认为人大制度属于代议制的一种类型，其理论基础是人民主权理论和马恩经典作家的民主共和国学说。[2]（3）从代表制理论角度进行归类，有学者在研究代表和选民关系时，将中国的人民代表大会代表纳入其中某种类型之中，并分析中国制度的特殊之处。[3]当然，第三种路径与其说是对人大制度的整体理论解释，不如说是关照代表制度本身。尽管代表制度是人大制度的重要组成部分，但后者还包括代表大会的组织机构制度、工作程序制度等更广泛的内容，单纯的代表理论不足以解释整个人大制度。从国外的研究情况来看，西方学者一般侧重于从立法体系比较的角度分析中国人民代表大会的立法过程、作用、变革以及人大和其他机构的关系，他们通常注重实证分析，很少从规范角度讨论人大制度的民主理论基础。

从既有的文献来看，人民主权的解释视角成为主流。政治学、法学学科的研究者往往依据宪法和法律文本，认为人民代表大会制度是实现人民主权的一项制度设置。然而，人民主权论只回答了主权归属问题，即实质民主问题，而没有解决人民代表大会的程序性问题。任何一项民主制度都应该是实质民主和程序民主的统一，考察人民代表大会制度的民主理论基础，除人民主权论以外，还应当从其他程序性民主的角度展开。

本文在考察人民代表大会制度特征的基础上，认为它既是一种实质民主，也是一种程序民主。人民主权论、代表制理论和协商民主理论构成了人大制度的三大民主理论基础，只是作为程序民主的代表制度和协商制度过去很少在理论上得到系统的解释。

一、人民主权理论

国家“一切权力属于人民”可追溯到“主权在民”即人民主权的理论。虽然“政治权威源自人民”的观念源远流长，但首次对人民主权进行完整表述的是法国启蒙思想家卢梭。

马克思继承了卢梭的人民主权思想，马克思的《黑格尔法哲学批判》是“一部自始至终渗透着典型的卢梭人民主权思想的著作”[4]。巴黎公社的实践将马克思的人民主权思想具体化。巴黎公社有四个基本特点：（1）公社由普选的代表组成，这些代表对选民负责，随时可以被撤换；（2）公社是兼管行政与立法的工作机关，一切社会生活的创议权都留归公社；（3）废除资产阶级的常备军，用武装的人民代替它；（4）废除旧的警察、法官和行政部门的官吏，把所有的公职人员变成人民的公仆。马克思认为，巴黎公社的这些措施有效地保证了其最高权力属于工人阶级和全体劳动人民，并由人民当家做主。巴黎公社的这些做法经马克思、恩格斯总结后，成为社会主义国家政权建设的普遍原则。例如，恩格斯在1891年提出的“一切政治权力集中于人民代议机关之手”主张，就是对马克思“一切社会生活的创议权都留归公社”观点的发展。这成为后来列宁“一切权力归苏维埃”的理论基础，也是我国人民代表大会是国家权力机关的理论渊源。相对于卢梭主张通过人民定期的集会决定政府的去留而言，马克思更强调代议机关行使一切权力，人民产生和监督代议机关成员。前者是一种直接民主的思路，后者则属于间接民主。

在社会主义国家的政治实践中，人民主权思想已成为无产阶级政权建设的基本原则。人民主权原则首先体现在人民代表大会的制度安排上。人民性是人大制度的首要民主特征，我国《宪法》第二条就规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民性是由国家性质决定的，它贯穿在人民代表大会制度的各个方面：第一，各级人民代表大会的组成人员都是由广泛的、平等的定期选举产生的，人民有权监督、罢免其代表。第二，人民代表大会的权力来源于人民的委托，它统一行使国家权力，具有全权性。第三，掌握全部国家权力的人民代表大会并不亲自行使所有权力，它将行政权、司法权分别委托给由它产生的“一府两院”，并保持对其进行监督。第四，国家机关及其工作人员接受人民的监督，人民有权对国家机关的工作提出批评、建议和意见，有权检举和控告国家机关工作人员的违法失职行为。由此可见，国家权力是按照“人民——人民代表大会——一府两院”这样一种逻辑序列展开的，人民是主权的最终来源，而人民代表大会则是人民行使国家权力的全权机构，“一府两院”根据权力机关的委托行使部分职权，权力的运行按照人民的意志进行，人民有权纠正权力行使过程中的偏差。

上述制度安排意味着，一方面，人民作为主权者拥有一切权力，但人民并不直接行使国家权力，而是通过普选将权力委托给自己所选出的代表，由他们组成各级人民代表大会统一行使；同时，人民代表大会又通过选举和表决将其中的行政权、司法权分别委托给“一府两院”行使。另一方面，人民又保持着对国家权力的最终控制权。必要时，人民有权以主人的身份直接或通过人民代表大会间接地撤换其“公仆”，重新选择权力行使者，从而保障国家权力永远属于人民。

这种“人民——代表大会——一府两院”的权力逻辑，既沿袭了马克思的部分代议制原则，也继承了卢梭的某些观点。人民是政治权力的来源，构成主权者，这是卢梭和马克思的共同主张；通过人民选举产生的代表大会这样一种代议机构来统一行使国家权力，是马克思“一切社会生活的创议权都留归公社”、恩格斯“一切政治权力集中于人民代议机关之手”的现实版，并且克服了卢梭主张人民定期集会的缺陷；代表大会将行政权、司法权分别委托给由它产生的“一府两院”，并对其进行监督，符合卢梭的“政府是主权者与臣民之间的中间体，政府权力来自人民的委托”观点，只不过这里的“委托”是由人民代表大会代表人民完成的，属于一种“间接委托”。并且，将行政权和司法权委托给“一府两院”，超越了马克思“议行合一”的最初设想，是我国借鉴苏联1936年宪法体制建立人民代表大会制度的直接产物。

二、代表制理论

代表制理论主要涉及代表与选民的关系。代议制是由选民选出的代表行使权力的间接民主。因此，代表与选民的关系就成为代议制一个不能回避的基础性问题，如周叶中所说“代表制度是代议制的核心，离开了代表制度也就无所谓代议制度”[5]（P11）。在代议制发展演进的过程中，思想家们形成了不同的代表学说，各国也建立了不同的代表与选民关系的法律制度。这些学说和制度，为社会主义国家构建新型的代表与选民关系提供了参照。

在政治学意义上，代表意指一种中介关系，即某个人或某个集团为一个更大的群体行事或代言。[6]（P224）代表制理论的争论主要围绕代议机构成员的地位和角色而展开，特别是当选举权扩展到绝大多数社会成员时，代表与选民的关系更是一个争论不休的话题。代表应该代表意见还是利益，是代表个人、阶级还是部门？对些问题的不同回答构成了不同的代表学说。

从代表的对象来看，代表制理论更是五花八门。在中国的语境中，我们更愿按社会构成的层次性，将代表制理论区分为阶级代表说、党派代表说和职业代表说三种类型。

（1）阶级代表说。马克思主义者持这种观点。在马克思看来，社会由两个或三个经济阶级所组成，阶级之间的冲突是社会的根本冲突，作为上层建筑的政治制度是由经济结构和经济关系决定的。在资本主义社会中，基本的冲突发生在资产阶级和工人阶级之间，国家只是管理资产阶级事务的委员会，其首要任务是维护资本主义制度。在这种社会中，代议机构可担当沟通的角色。在环境较为有利时，可以带来工人生活条件的改善；但不能改变工人阶级的基本命运。因此，资本主义社会的代议机构掩盖了阶级斗争的实质。社会主义国家不是要取消代议制，而是建立新型的代议制度。马克思指出：“公社必须由各区全民投票的城市代表组成……其中大多数自然会是工人，或者是公认的工人阶级的代表”[7]（P646）在这里，马克思首次阐述了新型代议制度中的代表学说，说明了代表的阶级性。列宁也从政权的归属中阐明了俄国代议机构代表的阶级本质：“政权应当完全地、绝对地属于劳动群众和他们的全权代表机关——工农兵代表苏维埃。”[8]（P406）

（2）党派代表说。党派代表说考虑了政党政治的兴起给代议制带来的影响。这种说法认为，在那些政党纪律很严的国家，议员代表的是政党的意志与利益，而不是其他什么的意志与利益。当选民的意见、议员本身对公共利益的判断与政党的观点相冲突时，政党领袖就会强迫议员按政党的观点去投票。在这种情况下，议员有义务支持自己所属的政党，因为他们的当选建立在政党纲领和党内提名候选人的基础上。相应的选举也从候选人之间的选择变成了若干行动纲领之间的选择。

（3）行业（职业）代表说。这种代表学说为19世纪的法国工团主义者和20世纪的英国基尔特社会主义者所倡导。工团主义者认为，当代表来自不同行业时，代表受到本行业特殊利益的影响是必然的。如果本行业的特殊利益对其代表有约束力，则可以促使代表结构合理，使不同的行业都积极地通过自己的代表对国家的各项决策施加影响，以保证各行业利益的平衡和国家决策的公正。行业利益代表说主要是基于对地域代表制的批判而产生。他们认为地域代表制难以代表不同职业的利益，并且导致国家缺少专门的职业家担任立法的技术性工作，因此倡导行业代表制。英国基尔特社会主义者将这种代表学说发展至顶峰。以彭蒂、霍布森和科尔为代表的基尔特社会主义者主张建立以行业为基础的民主自治的工人组织——基尔特，由基尔特负责管理工业。他们认为，国家只是代表消费者利益的一个政治组织，它占有生产资料，但不是主宰一切的最高权力机关。国家和全国基尔特处于平等地位，两个组织互助协商有关生产者和消费者共同利益的问题。当双方发生冲突时，由一个代表各种行业公民的机关——联合小组委员会（由基尔特、基尔特代表大会和政府三方组成）作出最后裁定。在基尔特内部，每年召开的基尔特代表大会是最高权力机关，每一基尔特在此大会上都有代表权。[9]我国人民代表大会按行业（职业）建制的做法，在某种程度上与此有相似性。

我国人民代表大会制度中的代表与选民关系，虽然现有法律作出了相关规定，但不像西方国家那样明确。《宪法》第七十六条规定：“全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。”《代表法》第二条、第四条分别规定“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力”；“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。”“代表人民的意志和利益”既可以解释为“代表全国人民的利益”，也可以解释为“代表选区、行业或单位的利益”。[10]我国人民代表大会制度下代表与选民的关系究竟如何？

人民不是抽象的主体，而是按照地域、职业群体、阶级、阶层分布的多元、具体的主体，因此，人民主权实际上是无数有着不同身份和利益的个体的主权。在这种意义上，各级人民代表大会作为人民行使主权的机关也应该由能充分反映不同地区、职业、阶级和阶层特征的代表所组成。《宪法》关于“选举单位”的规定，其实包含着以职业和行业为基础的工作单位，因而是一种典型的行业代表制度。因此，在我国，各级人民代表大会不但具有地域代表制的特征，而且还有按行业建制的色彩，这点在人大代表的选举中体现得最为明显。在县区人大代表直接选举中，按照选举法第二十四条的规定，普遍是将具有共同身份的选民划分到单个或者联合选区，选举产生1－3名代表，比如少数民族代表、归侨代表等等。在关于代表名额分配的原则中也要求：“要注意代表的界别构成比例，使工人、农牧民、干部、知识分子、解放军、民主爱国人士、归侨、侨眷，其他劳动人民和妇女都有适当名额的代表。”[11]（P65）在县级以上的间接选举中，也是根据不同行业的代表名额和比例，确定各方面候选人。虽然间接选举是按地域（选区）选举产生上级人大代表的，但每个地域（选区）又是按行业确定各方面代表名额和比例的。最近几届全国人大代表的身份构成充分说明了这一点。从六届到十届全国人大，代表的总人数稳定在2970-2984人之间，工农代表比例保持在16.6%-23%之间；知识分子代表比例保持在21.1%-23.5%之间；干部代表比例保持在21.4%-32.4%之间；解放军代表稳定在9％；归侨代表比例保持在1.2-1.6％之间。[12]（P220）从最近两届全国人大代表的行业和职业构成来看，各行业（职业）代表所占比例变化也不是太大。总而言之，作为一种非竞争性的、非职业化代表的制度安排，代表组成具有选区（在中国是选举单位）和行业的双重特征，其中以行业性体现选区，也就是说，每个选举单位的代表主要是行业代表。按功能团体建制，是一种从程序角度保证人民性得以实现的制度安排。

人民代表大会是社会结构的缩影，是按不同功能团体建制的。人大代表看上去通过选区制度而产生，但实际上每个选区所产生的是行业代表。不管是地区，还是民族、党派和性别，代表选举的最终落脚点还是在职业上面。

人民从来不是抽象的，而是由无数具体次级部分构成的；全民意志也从来不是先天就存在的，而是无数“众意”综合后形成的。人大制度就是按照这样一种机理运作的：它将社会不同部分（特别是不同行业）的意志和利益，通过委任的人民代表这一中介，汇集到人民代表大会，通过大会的交流、协商和妥协，最后按照少数服从多数的表决原则，最终形成全体人民的意志和利益。

三、协商民主理论

协商民主(deliberativedemocracy)，是20世纪后期在西方引起广泛关注的一种民主形式。尽管约瑟夫·贝赛特（JosephBessette）1980年才首次在学术上正式使用“协商民主”这一概念，但它可以回溯到古希腊时期，以及近现论家的著作。在某种程度上，协商民主可视为对古典协商民主传统的复兴。

对于协商民主的内涵，学者们有不同的说法。米勒认为，“当一种民主体制的决策是通过公开的讨论——每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点——做出的，那么这种民主体制就是协商的”。[13]（P201）而在科恩看来，“协商民主是指一种事务受到其成员的公共协商所支配的团体。这种团体将民主本身看成是基本的政治理想，而不只是将其看成是能够根据公正和平等价值来解释的协商理想。”[14]（p67）瓦拉德斯认为，多元文化民主面临的最大危险就是公民的分裂与对立，“协商民主是一种具有巨大潜能德民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对公共利益的责任，促进政治话语的相互理解、辨别所持政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策”[15]（p30）。安德鲁·海伍德(AnderewHeywood)在其《政治学》教材中，将协商民主定义为“一种通过强调商议和辩论来确定公共利益的民主模式”[16]（p76）。这些定义侧重点虽然有所不同，但都揭示了协商民主的核心要素，即强调主体在理性基础上的对话、讨论、辩论和审议。具体言之，协商民主是这样一种民主形式：参与协商的主体是平等的、自由的，他们提出各种相关的理由，说服他人，或者转换自身的偏好，最终达到共识，从而在审视各种相关理由的基础上赋予立法和决策以合法性。可见，协商民主属于一种程序性民主，强调的是公共权力运行和达成共识的过程。如果仅仅将协商民主理解为“政府与公民之间的协商”，那么协商民主也是一种治理形式。[17]与自由主义民主仅仅将民主制度看做是对既定偏好的聚合相比，协商民主更注意公共决策过程中偏好的形成。与其说协商民主理论者假定公民是休谟式的无赖，毋宁说他们更相信公民的实践理性与政治义务，相信其对公共事物的判断。

虽然中国没有像西方那样发展出一套成熟的协商民主理论，但存在着丰富的、多层次的体现协商民主特征的社会主义民主制度和政治实践，例如政治协商制度、听证会、民主恳谈、公民评议会、村民（居民）代表会等。何包钢归纳了这些制度和实践的共同特征：（1）在下结论前，让人们到桌边并鼓励他们畅所欲言；（2）参与者有充分的时间来参与协商过程，并有少量的时间参与讨论；（3）在协商的过程中，尽管有不同的意见，参与者被要求在相互尊重的基础上交换意见。他认为，社会主义政治系统和文化鼓励群众参与、强调磋商的传统成为推动协商民主制度发展的重要因素。[18]（P94）就协商民主理论在中国的传播而言，政治理念的兼容性、既有的政治资源、再加上执政者的改革考虑，使得协商民主理论一登陆中国，就吸引了一批知识分子和政界人员。一些学者认为，选举加协商的互补性民主制度是中国特色的民主政治，协商民主可以弥补选举民主的不足。[19]有学者甚至认为，协商性民主在价值上优于竞争性的选举民主。[20]有政协委员在2007年“两会”上发言称西方协商民主理论与实践脱节，而我国却早已有了协商民主的理念和成功实践，呼吁进一步通过协商民主推动政治改革与和谐社会建设。[21]2006年2月，中共中央在《关于加强人民政协工作的意见》中明确提出选举和协商是我国社会主义民主的两种重要形式，在某种程度上表明了最高层对协商民主理论的认可。

尽管我国人民代表大会制度建立在选举基础上，但协商性也是其重要的民主特征。协商性在人民代表大会制度中主要体现在两个方面：（1）从人大制度的外围来看，每逢各级人大开会时，同级政协也召开会议，对人大所讨论的重大问题、人事安排提出意见与建议，从而影响人大的立法和决策。在某种程度上，政协系统的意见已嵌入到人大的运行过程之中。（2）从人大制度自身的运行来看，各级人大十分重视民主协商。在各级人大及其常委会会议中，不管是法律草案和决定案的审议，还是人事安排的讨论，都是在代表团会议或小组会议基础上进行的，然后根据各方面的合理意见修改议案，再在全体会议上交付表决；如果审议时对某些重要问题有意见分歧，或者发现某个问题没有解决，则暂时搁置不付表决，等条件成熟或问题解决后再进行表决。在代表团会议或小组会议内部，代表或常委会组成人员之间也是在平等基础上进行充分讨论和酝酿，形成代表代表团或小组的决定和整体意见，再把它带到全体会议上。可以说，人大每通过的一项法律法规和重大决策，都是在充分协商、考虑各方面的意见后做出的，少数群体的意见和利益并没有因为缺少代表而被忽略。

正是因为这种制度运作方式，人大的各项立法和决策具有极高的民意基础。除政协制度外，这是协商民主在国家制度层面的另一主要体现。如果说，西方国家议会的竞选活动和信息操纵导致协商民主在该领域很难实现的话，那么我国的人民代表大会则突破了这些限制性因素，显示了中国特色政体的优越性。《物权法》的审议过程经典地说明了人大制度的协商特征。在这一立法案例中，人大与政协之间、人大与公民之间、人大内部的代表团或小组之间，以及代表团或小组的代表之间，都将协商程序发挥得淋漓尽致。

虽然间接选举存在固有的不足，但协商民主无疑有助于弥补这种代表性不足所造成的缺陷，使全民意志尽可能得以实现。具体而言，协商民主就是通过缜密的程序规则，将分散的选民意见和局部利益通过人大代表这一中介纳入到特定场景，以程序的正义性（参与者平等、自由讨论、协商达致共识）求得结果为所有人所接受的合法性。正如一些共和主义者所主张的，公共政策的合法性没有必要像自由主义者所主张的那样必须建基于人民的同意，只要有可以辩论的条件就够了。这种说法虽然偏激，但在一定程度上表明了协商之于政策合法性的意义。

如果我们不拘泥于细节和教条，而仅仅扣住协商民主的核心要素，就必须承认：我国的人民代表大会中存在着丰富的协商民主实践，协商性是人大制度运行的鲜明特色。虽然我们至今没有发展出协商民主理论，但早已存在的协商民主从程序方面构成了人大的制度性支持。

四、结语：中国政治实践与民主理论发现

如果说人民代表大会制度中的人民性是关于权力归属的根本性制度，功能团体建制则是实现这种根本制度的一种技术性制度安排，而协商性则是人民代表大会制度运行的一种主要原则和方式。三项民主制度相互衔接，相互补充，构成了三位一体的制度装置。人民代表大会制度的每一项制度安排都体现了相应的民主理论。作为一项民主制度，人民代表大会制度是实质民主与程序民主的统一体，其理论基础相应包括作为实体民主的人民主权论和作为程序民主的代表制理论和协商民主理论。

通过对人民代表大会制度民主理论基础的考察，不难发现，我国现行人民代表大会制度虽然受革命传统和苏联模式的双重影响，但它并没有摆脱西方议会政治的基本原则——人民主权和代表政治。从这种意义来说，我国的人民代表大会制度与西方的议会制度具有一定的相似性，至少在政治原理和组织机构上是如此。因此，在讨论人民代表大会制度时，可以将其视为代议制的一种特定类型。

然而，承认人民代表大会制度具有与西方国家议会制度相同的民主理论基础并不意味着两种制度是一回事。人民代表大会制度中的丰富协商民主实践，在某种程度上是对西方议会政治的超越。从这方面来说，我国的人民代表大会制度具有中国自己的特色，就如同整个中国政治体系都具有自己的特殊性一样。

有些人在我国的民主政治问题上妄自菲薄，总是以西方的政治制度来审视中国政治制度的合理性，因此对我国政治制度中的民主因素、比如对人民代表大会制度的民主性视而不见。当西方国家以人民主权为原则，以代表制度为核心，以法治为保障建立代议制政府时，中国也在以相同的原则构建自己的社会主义民主政体。人民主权、代表制度、法治原则，这些看似西方国家“专利品”的政治概念，我们其实并不缺，至少近代以来我们就在朝这些方面努力。我们的体现人民主权的选举民主正在发展，体现代表制民主与协商民主的制度安排早已存在，这就需要以新的民主理论来重新解释和审视我们的政治。

最后需要指出，本文是在规范层面讨论人民代表大会制度的民主理论基础的。当我们说人民代表代表大会制度的每项制度安排都体现了相应的民主理论时，并不等于这些民主原则都在实际政治生活中得到了充分实现。在现实政治中，一些制度安排需要被“激活”，以充实社会主义民主政治的程序特征。比如，城乡代表比例的不平等、选举法执行中的缺憾、协商的非对称性，在某种程度上分别影响了人民代表大会制度的人民性、委托原则和协商性。然而，理论在解释世界的同时，也为我们改造世界提供了依据。讨论人民代表大会制度的民主理论基础，不仅有助于加深对我国根本政治制度的认知，也有助于改革和完善人民代表大会制度，加强社会主义民主政治建设。

参考文献

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[17]参见俞可平：《当代西方政治理论的热点问题（下）》，载《学习时报》，2002-12-23。

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[21]《陈漱渝：通过协商民主推动社会主义和谐社会建设》，新华网，/misc/2007-03/12/content_5837207.html2007-03-13。