政治及行政管理关联性

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我们为行政管理专业的学生开设的“政治学原理”课程选用由北京大学出版社出版的、王浦劬教授主编的《政治学基础》作为教材。这本教材是国家级精品课程教材,在业内人士中也享有良好的声誉,出版十年以来重印重排20余次,众多知名学校将其列入政治学、行政管理学考研的必读参考书目。在使用该教材时,尤其是在面向行政管理专业的学生使用该教材的过程中,我们对教材中涉及到行政管理专业知识体系建构方面的问题进行了比较深入的思考和探讨。关于政治管理和行政管理关系的追问就是这类思考的关键环节。政治管理是政治学原理中的重要概念,是政治行为的重要表现。《政治学基础》教材将政治管理定义为:“国家权力按照某种特定的秩序和目标对政治生活进行自觉地、有计划地约束或制约的一定方式。就是说,通过这种特殊的约束方式使政治生活的各方面都能按照某种既定的秩序和目标来运行和发展。”教材把政治行为概括为四个方面:政治斗争、政治统治、政治管理和政治参与。其中政治管理是关键环节。尤其是当我们强调无产阶级通过政治斗争取得政权后实行的政治统治是多数人对少数人的统治时,我们必须要同时强调政治管理主体的少数人特性,这样才能使得现实的政治现象获得合乎逻辑的解释;同时理解政治参与也必须了解它通过对政治管理的制约来保障政治统治的多数人性质这样一个重要的作用机理。因此可以说,了解政治管理是对政治关系进行动态分析的关键所在。而在学习政治管理这个概念的时候又必须要面对另外一个概念———行政管理。

政治管理和行政管理这两个概念究竟是不是一回事呢,如果不是一回事,那么应该在什么维度上来把握二者的区别呢?搞清这些问题不仅是在政治学范畴内掌握政治管理这个概念的关键,对于行政管理专业的学生而言,这更是深入理解自己专业、建立专业知识体系的基础。《政治学基础》教材在引入政治管理正确含义之前分析了一些对政治管理不够完善的认识,涉及到了政治管理与行政管理区别的问题。教材对威尔逊、韦伯等人的观点进行了一些反思和总结,指出,威尔逊对政治和行政的二分实质上是对政治统治与政治管理所做的区分。而政治管理不同于行政管理,前者应该包含后者。其理由是:“行政管理是对于政治机构尤其是对于行政机构本身的管理,而政治管理则是政府对于社会的管理。”也就是说,如果我们把行政管理理解为对于行政机构本身的管理,那么政治管理与行政管理在范围上是有区别的。问题是行政管理仅仅只是对行政机构内部的管理吗?本专业的另一部精品教材,夏书章教授主编的《行政管理学》对行政所做的狭义的理解为:“行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事物的活动”,紧接着,又对行政管理的客体作了这样的界定———“国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务,行政管理的范围遍及国家社会生活的各个方面”。显然,两本权威教材对于行政管理的理解是不一致的,尽管《政治学基础》教材在这个问题上着墨不多,这个问题本身在政治学原理这门课程里也只是一个概念问题的一个方面。但是这个问题对于行政管理专业的学生来讲却是十分敏感的,而且是他们进行专业学习所必须要搞清楚的。

应该说,《政治学基础》出于对行政管理和政治管理进行区分的需要对行政管理所做的解释是值得商榷的。因为自行政管理作为一个学科的核心概念产生之时起,无论是在行政、立法、司法三分的视角下,还是在政治行政两分的维度里,行政所关涉的都不仅仅是行政机构的内部事务。就行政管理学科的当展而言,确实存在着将由非政府机构完成的国家事社会事务管理职能从行政管理中独立出去,使得行政管理所含盖的范围清晰化的趋势,但是行政管理的客体无论如何也不可能局限于行政机构内部的管理。如果行政管理不直接关涉到国家事务和社会事务的管理,那么行政怎么能够形成与司法、立法相鼎立的三权之一呢?行政又怎么可能被理解为国家意志的执行呢?所以,《政治学基础》此处对行政管理的界定既违背了行政管理学科发展的内在规定性,也不符合对行政管理概念的一般理解。在这样的界定之下对行政管理和政治管理所做的区分自然也会失去依靠。如果我们按照《政治学基础》的逻辑,把《行政管理学(第二版)》中关于行政管理的正确理解放进去,势必造成行政管理就是政治管理的误解,必然会使得学生在理解这两个概念时产生疑问。虽然对于政治学原理这门课程而言,这不是一个主要内容,因此在《政治学基础》教材里这部分内容占的篇幅是不大的,但是对于行政管理专业的同学来说,这个问题非常重要,搞清楚了不仅会帮助同学们打通各门课程的知识关节,并且非常有助于他们加深对所学专业本质属性的理解。那么,究竟应该如何理解政治学中的“政治管理”与行政管理学中“行政管理”之间的关系呢?本来政治与行政的分立,在古德诺、威尔逊那里已经是十分清楚的了,现在当我们把政治和行政都坐实为一种管理行为的时候,我们就应该从两种行为的具体职能和行为意义两个方面来理解这两个概念。

在具体职能方面,从上面引述的行政管理和政治管理的定义我们可以看到,这两种管理行为都是履行国家的社会管理职能。行政管理的主体是“国家权力机关的执行机关,即行政机关”,行政管理“是以国家权力为根据的、行使国家权力的一种公共管理;行政是有别于立法和司法的一种国家权力,行政活动也有别于立法活动和司法活动。”而政治管理,就其行为主体而言,“除去国家政权之外,其他政治实体也可以作为主体而存在,凡是能够与国家意志贯彻相一致而起作用的权力主体,都可以产生政治管理行为。”就职能而言“,政治管理即是国家的社会管理职能。”因此不难看出,政治管理和行政管理虽然都是履行国家的社会管理职能,但是无论是在行为主体还是在作用范围上政治管理都包含行政管理,所以《政治学基础》得出“行政是政治的一部分”这一结论是合理的。在行为意义方面,应该说,政治管理概念的含义更多地指向国家意志的表达,而行政管理更多指向国家意志的执行。这里又牵扯到另一个概念———政治统治。这一点本来是十分清楚的,但是《政治学基础》将这种区分仅仅落实在政治统治和政治管理的区分上,似乎过于狭隘。实际上,政治与行政的二分并不是绝对的,这一点在创立行政政治二分的两位先驱之一古德诺那里已经说得非常清楚:“以执行国家意志为主要功能的政府机关,经常地,事实上是通常地,又被赋予表达国家意志的具体细节的职责”。

所以我们也不能僵硬地认为只有在政治统治和政治管理之间存在着伍德罗威尔逊所指的政治与行政的分离,在政治体系运行的各个层面实际上都可能存在着这种分离,不同层级的政治行为在国家意志表达和国家意志执行方面的侧重点也会各有不同,用来表述这些政治行为的概念在指向上就可能因此产生差异。政治管理和行政管理在意义指向上正存在着这种差异。政治管理所要完成的经常性任务就是:“维护现存的基本政治规范,维护现存政治权力的权威性和合法性,缓解现实社会的利益矛盾,保障正常的社会生活和社会秩序,保证国家的各项政策法令得以顺利贯彻执行,促进人民群众的民主生活”。从这些任务中我们可以看出,在政治管理行为中表达国家意志的职能虽然不如在政治统治行为中体现得直接和完整,但是与“利用社会资源对社会公共事务进行计划、组织和调控”的行政管理比起来,政治管理显然更接近于国家意志的表达。

总之,政治管理与行政管理之间确实存在着前者包含后者的关系,但是这种包含关系并不是因为行政管理的客体仅仅是“行政机关内部事务”而产生的。行政管理包含于政治管理更主要的是因为其主体的特殊规定性,而这两个概念在使用上,政治管理相对的更多地指向国家意志的表达,而以行政执行机关为主体具体履行国家社会管理职能的行政管理更多地指向国家意志的执行。