谈护理保险的背景及启发

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该法规定，在制度实施后要以五年为目标进行重新审视。于是在2005年6月和2012年4月，针对实施过程中出现的一些问题，日本政府两次对《护理保险法》作出部分修订。保险的对象及费用负担护理保险的对象为所属市町村范围内居住的40岁以上的居民，当其处于需要起居护理或日常帮助状态时，可以得到护理保险服务，前提是无论是否利用都需要终生强制缴费。其中又分为两种被保险人：一是65周岁及以上的老人，称为第1号被保险人，他们根据收入缴纳保险费，每月养老金在18万日元以上的人，保险费直接从养老金中扣除，另一部分收入较低者则须向市町村直接缴纳保险费。二是年龄在40周岁到64周岁之间的居民，被称为第2号被保险人，他们的护理保险费根据已加入的医疗保险进行推算并与医疗保险费一并缴纳。无论是第1号被保险人还是第2号，当其利用护理保险时产生费用。在费用的负担方面，被保险人需自己负担护理费用的10%，另外90%由护理保险负担，这部分费用一半来源于被保险人缴纳的保险费，另一半则是公费（这部分国家负担50%，道都府县与市町村各负担25%）。护理保险服务的认定接收程序当被保险人需要护理时，可由本人或其家属向市町村提出认定申请。

日本护理保险制度的主要内容

所有第1号被保险人均可提出申请并获得护理。制度对第2号被保险人设置了认定条件，仅限于因初期痴呆，脑血管等老化而引起的15种包括脑血管疾病、初老期痴呆症、糖尿病合并症、帕金森病、闭塞性动脉硬化、骨质疏松症引起的骨折、慢性阻塞性肺部等疾病导致生活自理障碍才可提出申请，具体的护理资格认定及申请程序为：（1）本人或家属亲自或委托社区机构内社会工作者向市町村护理保险管理机构提出护理申请；（2）市町村调查人员入户调查，做出首次认定。调查的内容和项目按全国统一标准制定，共85项：73项为基本调查项目，主要涉及有关本人的基本信息、本人现在的生活状况、申请人健康方面的问题、自理的程度、接受外界服务的状况，以及家中主要护理提供者的状况等；另外12项是特别医疗调查，内容主要涉及申请者的疾病及医疗状况2；（3）根据主治医生对被保险人出具的体检证明，提出审查意见；（4）市町村护理认定审查委员会根据上述两次调查做出二次认定。

不同等级所能利用的护理服务不同，保险费负担额度也所有差异。制订护理计划以及护理保险服务。经认定可以接受护理保险服务之后，被保险人可以自己选择比较信赖的护理保险机构或专业人员帮助制订护理计划。护理保险提供的服务具有综合性，涉及到医疗、保健、福利等各领域。主要可分为两类：一类是居家护理服务，是指被保险人大部分时间在家中接受护理服务。主要服务对象是那些护理需求少、主要需要身体护理的被保险人。所享有的服务可以是由相关机构派出家庭护理员提供上门照料服务以及生活支援，也可以是短期入所护理服务，即老人暂时性寄托或住在社区的设施中并接受相关的日托护理服务。这些社区内设施包括老人日托所、老人活动中心、医疗诊所、保健康复中心、老人院等。他们提供的服务主要是日托照顾，即为日间家中无人照顾的瘫痪老人、痴呆老人等提供日间照料，包括饮食、入浴、排泄、技能训练等。4另一类为设施护理服务，是指被保险人入住到护理设施接受护理员护理服务。具体有：护理老人福利设施（特别养护老人之家收容需要重度护理的老人进行综合性的护理照顾）、护理老人保健设施（为已经出院需要护理的老人提供相关的技能训练、医疗和护理照顾）、护理疗养型医疗设施（疗养型病床、老年人痴呆病疗养病房）等。

中国引入护理保险的背景

但由于起步晚，发展不完善，仍需借鉴他国经验。在护理保险建立的条件和背景方面，日本与我国存在诸多相似之处：（一）有相似的文化背景与养老传统。同属亚洲国家的日本与中国，文化传统与社会习俗有着地缘上的相近性，历来都有尊老、敬老、养老的优良传统，因而重视传统的家庭养老功能，而老人在条件允许的情况下，也更愿意在家安度晚年。从古至今，家庭承担了养老的绝大部分责任。（二）均进入人口老龄化时期，且发展速度快，家庭无力承担护理重则。早在20世纪末，中国60岁以上老年人口占总人口的比例便已经超过了10%，按照国际标准进入了老龄化社会。《第六次全国人口普查主要数据公报》统计，截止2010年底，我国60岁以上人口接近1.8亿，占全国总人口的13.26%，与2000年相比，上升了2.93%，老龄人口增长迅速。由于计划生育的实施，中国城乡出现了大量“四二一”、“四二二”结构家庭，“空巢家庭”、“丁克”也不断出现，老年护理关爱将日益缺失。而日本早在30年前便已进入老龄化社会。根据日本厚生劳动省职能部门国立社会保障•人口问题研究所2012年的一份报告显示，50年后，日本每五个人中就会有大约两人被认为是老龄人口──即65岁及65岁以上的人群，这40%的比例几乎是目前水平23%的两倍，可见年龄结构严重失调。随着家庭结构的小型化趋势，传统的家庭养老在对老年护理照顾的需求和供给方面明显不平衡。（三）均存在老年长期护理供不应求的问题。日本的护理保险虽已取得可观成果，然而现在所能提供的服务质量和数量仍不能满足需求。2000年日本全国65岁以上老年人总数约为2200万人，2010年增加到2800万人,预计2015年将达到3200万人。其中，2000年已获得护理认定的老年人为218万人（包括需要援助者），2009年增加到479万人。5护理服务供给与需求仍然不平衡，目前仍有数量可观的需要重度护理的一批老年人排队等候进人养老院，他们虽然支付了保险金，但却不能得到相应服务。而我国护理保险相对日本本就不够成熟，专业的护理服务机构和场所数量有限，不能满足社会需求的数量和质量。因此，致力于开发老年护理的专业机构和方式以满足社会日益增长的护理需求，减轻社会与家庭的压力是双方均需努力面对的重点。

我国的商业保险公司,健全护理保险法律法规，不断完善相关制度。要使护理保险制度成为一项强制性的社会保险制度，必须建立在完善的立法基础之上。日本《护理保险法》颁布实施之前，虽也采取了相关的护理服务措施，但因得不到足够的重视，效果并不明显。《护理保险法》以法律形式明确了各方责任，规定了服务提供到使用的各个方面，为制度的具体实施提供了坚强的后盾。我国应加强法律建设，出台老年护理保险法律法规，明确老年护理保险的具体内容、筹资方式、基金管理、服务的提供方式等，为老年护理保险的发展提供良好的法制环境。同时，应不断完善相关制度，健全护理保险的行业法规，建立管理监督机制，明确各个部门的责任，并加强对护理人员的专业培训。

日本护理保险的经验对中国的启示

建立和完善护理保险服务体系。建立护理服务中心，负责管理护理服务以提供质优价廉的服务保险产品。此外，应加快培育护理产业市场，为护理服务的提供引入多种社会力量。建立专业的护理服务机构，并培养出大批专业长期护理从业人员，提供多形式、可供被护理人选择灵活的护理方式，以满足老年人的长期护理需求。在服务的提供方式方面，根据日本经验，将居家护理与设施护理相结合，其中，应重点发展居家护理，将家庭护理社会化，以社区为依托，由社区提供必要的访问护理、配餐、洗浴、老人日托、康复等保健、医疗、福利护理服务，既为老人提供了服务，满足其不同层次的需求，减轻了家庭照料者负担，又避免了医院或者护理机构的资源拥堵。但在我国社区公共福利设施并不像日本那么多，不能像日本在每个社区都成立社区服务中心。我国可大力发展社区卫生保健服务体系，通过体制改革、机构改造、资源重组等多种形式，引导基层医疗卫生机构转型为社区服务中心，将病房改造成多种形式的为老年人提供生活、保健、医疗等服务的场所。面对日益突出的人口老龄化问题，我国应加快建立健全护理保险制度，真正意义上满足老年人“老有所养，老有所依”的需求，提高其晚年生活质量和水平。在立足我国国情的基础上，借鉴日本经验，探索和研究有效且可持续发展的护理保险制度将是我们长期努力的方向。

作者：卢娜单位：苏州大学社会学院