行政组织法范文精选

本文立足于现代行政的特点，从行政权的合理配置入手，阐明行政组织法学研究的独特内容。进而从研究方法上，对我国行政法学界有关行政组织的研究进行反思，旨在说明全方位，深层次，多角度地研究行政组织的学理价值。

有关行政组织的研究一直是行政法学争论的焦点之一。作为法学，究竟应当立于何种角度来研究行政组织，不仅制约着行政组织法学研究的深化，而且影响着行政法学理论体系的科学构架，以及其它相关理论研究的广度和深度。本文立足于行政权的归属主体，从其内部构成、互动关系等方面剖析行政组织之法学研究的独特内容及其方法，从而进一步阐明深化行政组织研究的法学价值。

一、行政组织的法学研究内容

行政法学研究的实质在于探究如何规范行政权的运作。行政组织作为行政权的载体和物化形式，其法学研究的独特内容何在？究竟应当立于何种高度来研究行政权的归属者？成为行政法学不可回避的问题。

回顾二十年有关行政组织的研究，大体可以分为两个阶段。第一阶段（从80年代初至80年代末），是我国行政法学恢复和初步发展时期，理论体系尚末健全。从内容上讲，将行政组织作为整个行政法学研究的重心，其研究面涉及行政组织法的概念，行政机关的性质、分类、职能、行政组织结构、活动原则以及公务员管理制度等。这一阶段，研究的主要缺陷体现为；在内容和方法上没有形成法学研究的特色，没有同行政学、组织学在研究内容上区别开来，将行政组织法学研究的价值，局限于对行政学、组织学研究成果的法律确认以及法条注释。第二阶段（从80年代末90年代初至今），是我国行政法学繁荣和突进时期。学者认为传统的行政组织法研究都是根据行政学、组织学的原理，对行政组织的法律调整进行概括，都没有脱离行政学、组织学所述的行政组织的基本内容，从而提出一种新的研究视角，即法学的角度。认为任何组织和个人在法律上的意义都体现为能否成为主体，即独立的法律人格，因而，法学应从主体的角度来研究行政组织。这种新的研究视角和方法，无疑为行政法学注入了新的活力，促使行政法学的理论基础、研究内容、构成体系等发生了根本性的突破，并在此基础之上，逐步奠定了我国行政法学研究的基本理论框架。但，由于理论研究的背景以及立足点的原因，导致当时理论界对行政主体的定位偏低，使得这种研究仅停留在表象和浅层化阶段，缺乏对行政主体及其内部结构的深层挖掘，无法包容有关行政组织的全部理论研究，造成我国行政组织法学研究许多领域的空白与滞后。

随着研究的深化以及实践的需求，理论界开始对现实行政组织的研究进行反思，到底应当如何确立行政组织法学研究的内容，再次成为行政法学界关注的焦点。

一、健全和完善行政组织立法的意义

（一）健全和完善行政组织立法是巩固机构改革成果的需要

政府机构改革作为政治体制改革的重要内容，一直被列入党和政府工作的重要日程。新中国成立以来，先后进行了五次机构改革，大规模的精简工作在改革开放前分别于1958年和1970年进行了两次，改革开放以后又分别于1982年、1988年、1993年进行了三次机构改革。五轮精简工作和机构改革成绩有目共睹，但始终没有走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。这个怪圈历经五轮改革而不灭，反而演变成了一条难以避开的刚性路径。以1993年机构改革为例，1993年开始的第五轮机构改革力度很大，国务院各部门精简20％，全国共精简人员200万人，但再膨长速度却更快。1985年—1995年，依靠中央和地方财政支出的党政机关、全额拨款的事业单位，每年新增人员都在100万人左右，国家财政成了吃饭财政。（注：宇剑：“走出‘精简—膨胀—再精简—再膨胀’的怪圈”，《经济日报》，1998年3月7日。）五轮机构改革，失败的原因是多方面的，而行政组织体系法制建设滞后、缺乏强有力的约束机制是其主要原因之一。历史经验已经证明，仅仅精简机构和人员、单纯依靠行政手段、经济手段，效果是有限的。为了彻底走出历史怪圈，从根本上巩固来之不易的机构改革成果，必须加强行政组织立法，构建政府机构改革的法律机制，防止机构、编制再度膨胀。

（二）健全和完善行政组织立法是规范和保障政府职能转变的需要

精简机构是机构改革、提高行政效率的一种手段，但机构改革的关键是转变政府职能，尽快建立起适应社会主义市场经济的政府管理体制。八届全国人大四次会议通过的“九五”计划和2010年远景目标纲要明确提出，要在今后工作中致力于实现经济体制和经济增长方式的两个根本性转变，在2010年建立起比较完善的社会主义市场经济体制。随着经济体制改革的不断深入，逐渐触及到解决企业的深层次的体制问题和外部环境问题，带有计划经济色彩的传统行政管理体制已经成为社会主义市场经济发展的阻力。按照社会主义市场经济的要求，必须加快行政体制改革步伐，转变政府职能，实现政企分开，根据精简、统一、效能的原则建立起办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。实现政府职能的转变需要多方面的外部条件和内部条件，而兼有外部条件和内部条件两种性质的法律制度的规范和保障极为重要。只有健全和完善行政组织立法，将政府在市场经济条件下的管理职能和其他职能以法律的形式加以确认，才能推动和保障政府职能的根本转变。

（三）健全和完善行政组织立法是实现依法治国、促进依法行政的需要

摘要:本文以后农业税时代的乡镇机构改革为实例,具体地分析了当前乡镇机构改革中发生的与行政法治相悖的一系列的具体问题,并对这些问题提出了因应性的法律对策。

关键词:行政权;行政主体;行政法治

总理在十届全国人大三次会议上作政府工作报告时强调:在全国范围内,大幅度、大范围减免农业税,并重点推进乡镇机构、农村义务教育体制和县乡财政管理体制等改革。随后,第十届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议表决通过了废止《中华人民共和国农业税条例》的决定。为此,与废除农业税相配套,后农业税时代的全国乡镇机构改革全面展开。本文以湖北省某乡为例,拟分析乡镇行政体制改革中存在的法治缺失以及废除农业税后因公共财政变化而导致的行政法治存在的问题,并就此提出具体的解决对策。

一、废除农业税引发的行政法治缺失

(一)乡镇机构改革实践与法治行政相悖

现代行政是法治行政。行政法治的一项基本原则就是法律保留。所谓法律保留,即指国家某些事项只能由立法机关立法,而不能由行政机关立法,除非行政机关基于立法机关的授权。我国《立法法》第八条、第九条规定,属于国家基本政治制度、经济制度的事项只能由全国人民代表大会及其常务委员会通过法律加以规定。但如果这些事项尚未制定法律的,可根据实际情况由全国人民代表大会及其常务委员会授权国务院对其中部分事项制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

我国的行政改革是在中国共产党的统一领导下，在宪法和法律规定的原则范围内，对行政机构的法律地位、行政权力、管理职能、行为方式以及与之相适应的机构设置、人员编制和行为规范的调整和变革。建国以来，我国进行了多次行政改革，但与预定的目标均有很大的差距。对此，理论界进行了较为全面、深入地探讨，取得了一些可喜的成果。这些成果对进一步深化改革具有一定的指导作用。但笔者认为，在所有的这些讨论中忽视了行政改革过程首先必须解决的一个重大理论与实践问题，即行政改革权问题。行政改革涉及到行政机关与党和其它国家机关的关系、行政机关的内部设置、行政机关的运行等一系列问题。不同问题的位阶不同，因此，改革权的归属也就不同。这样，才能确保行政改革的权威性、统一性、严肃性。

一

有学者把我国建国以来所进行的多次行政改革分为3个阶段：第一阶段是80年代以前的摸索阶段。这一阶段的改革是在计划经济体制下进行的。从改革的任务和目标的确定到实施的步骤和方法，基本上是靠经验指导的，改革的成效不大。第二阶段是80～90年代的政策和科学理论指导阶段。这一阶段主要依据1988年国务院提出通过的“三定方案”进行，改革明确了各部门的职能权限、机构设置和人员编制。第三阶段是90年代至今的法学和科学理论指导阶段。一方面，行政管理学等理论研究逐步深入并指导行政改革的进行；另一方面，开始认识到法律，特别是宪法、组织法对改革的规范作用。但是，行政改革权问题始终未能引起人们的注视，以致在改革的过程中出现了一些不合法、不合理甚至混乱的局面。具体表现在以下几个方面：

1.党政关系处理不当，导致以党代政行使行政改革权。我国宪法序言规定“中国各族人民将继续在中国共产党的领导下，……坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度”。这确立了党在行政改革过程中的领导地位，符合我国社会主义性质。但是，在实践过程中，如果党政关系处理不当，就会产生一系列的新问题。因为，党在改革中的作用应该是依法对行政改革进行指导和监督，而不是包办和替代。但是，实际上党组织不经法律程序干预政府行政改革的事情时有发生，如不经法律程序在改革中强行干预机构设置和人员编制、以党的决议代替政府的改革决策等。同时各级党组织也一度设立了与政府部门重叠的工作部门，直接指挥和管理行政改革事务，形成党政两套机构共同领导行政改革、共享行政改革权的局面。既削弱了党对改革方向的总体领导和对改革全过程的有效监督，又使各级政府应有的职能得不到很好的发挥，延误了行政改革的进程。此外，我国实行的是党管干部的原则，各级政府领导的使用，由党委决定。这样，在改革中，党实际上通过对干部的任免间接支配着行政改革权。因此，党政不分对于行政改革权归属的合理划分极为不利，不理顺二者关系，改革难以顺利进行。

2.行政改革权的行使缺乏法律依据和有效制约。在行政改革过程中，立法机关没有制定相关的法律对行政改革权进行界定、划分及确定其归属。因而，行政机关行使行政改革权缺乏必要的法律依据和法律授权，使行政改革权的行使处在一种无序的状态，这种状态极易导致行政改革权的滥用。立法机关和司法机关也无法对其进行有效的控制与监督。具体分析如下：

(1)行政改革的首要价值目标就在于建立一种更合理的秩序。因此它必须首先考虑建立一套行政改革权运行的规则，以防止行政改革权的失控。如果行政改革权无规则、无秩序地运行，势必对人民、国家和社会构成威胁。而我国目前行政改革权的运行正是处于一种无序的状态，作为规范和控制行政改革权最直接、最有力的行政组织法还存在较大缺陷。主要表现为：1)基本的行政组织法中未规定行政组织法定原则。既没有明确行政机关的职权必须由法律规定这一法治原则，又没有明确授予行政机关对行政组织的规制权限，行政机关运用行政改革权设定机构和职权的许多行为都缺乏法律依据。行政改革中，立法机关和行政机关各自权限的作用范围没有明确的规定，人大对行政改革的介入权很小。2)行政组织法体系不完善。我国行政系统是由纵向不同层级和横向不同部门的各种行政机关组成的，特定的行政机关的设置及其权限各有特点，我国现行的中央政府和地方政府组织法过于单一，规定也过于原则性，因而无法对不同类别行政机关的设置和职权作出明确、具体的规定。而这些规定恰恰是明确行政改革权的归属所必需的。3)现行许多关于行政组织的立法层级偏低。我国宪法明确规定，涉及国家机构的立法应由全国人大以基本法律的形式制定和修改。如国务院行政机构设置和编制管理等重大事项，其变化与否，如何变化，决定权应在人大。然而事实上在国务院组织法中没有做出类似规定。而只是由国务院了一个《国务院行政机构设置和编制管理条例》，来决定此类问题。这种立法层级显然偏低，把本应属于立法机关的改革权，拱手让给了行政机关。

我国的行政改革是在中国共产党的统一领导下，在宪法和法律规定的原则范围内，对行政机构的法律地位、行政权力、管理职能、行为方式以及与之相适应的机构设置、人员编制和行为规范的调整和变革。建国以来，我国进行了多次行政改革，但与预定的目标均有很大的差距。对此，理论界进行了较为全面、深入地探讨，取得了一些可喜的成果。这些成果对进一步深化改革具有一定的指导作用。但笔者认为，在所有的这些讨论中忽视了行政改革过程首先必须解决的一个重大理论与实践问题，即行政改革权问题。行政改革涉及到行政机关与党和其它国家机关的关系、行政机关的内部设置、行政机关的运行等一系列问题。不同问题的位阶不同，因此，改革权的归属也就不同。这样，才能确保行政改革的权威性、统一性、严肃性。

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有学者把我国建国以来所进行的多次行政改革分为3个阶段：第一阶段是80年代以前的摸索阶段。这一阶段的改革是在计划经济体制下进行的。从改革的任务和目标的确定到实施的步骤和方法，基本上是靠经验指导的，改革的成效不大。第二阶段是80～90年代的政策和科学理论指导阶段。这一阶段主要依据1988年国务院提出通过的“三定方案”进行，改革明确了各部门的职能权限、机构设置和人员编制。第三阶段是90年代至今的法学和科学理论指导阶段。一方面，行政管理学等理论研究逐步深入并指导行政改革的进行；另一方面，开始认识到法律，特别是宪法、组织法对改革的规范作用。但是，行政改革权问题始终未能引起人们的注视，以致在改革的过程中出现了一些不合法、不合理甚至混乱的局面。具体表现在以下几个方面：

1.党政关系处理不当，导致以党代政行使行政改革权。我国宪法序言规定“中国各族人民将继续在中国共产党的领导下，……坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度”。这确立了党在行政改革过程中的领导地位，符合我国社会主义性质。但是，在实践过程中，如果党政关系处理不当，就会产生一系列的新问题。因为，党在改革中的作用应该是依法对行政改革进行指导和监督，而不是包办和替代。但是，实际上党组织不经法律程序干预政府行政改革的事情时有发生，如不经法律程序在改革中强行干预机构设置和人员编制、以党的决议代替政府的改革决策等。同时各级党组织也一度设立了与政府部门重叠的工作部门，直接指挥和管理行政改革事务，形成党政两套机构共同领导行政改革、共享行政改革权的局面。既削弱了党对改革方向的总体领导和对改革全过程的有效监督，又使各级政府应有的职能得不到很好的发挥，延误了行政改革的进程。此外，我国实行的是党管干部的原则，各级政府领导的使用，由党委决定。这样，在改革中，党实际上通过对干部的任免间接支配着行政改革权。因此，党政不分对于行政改革权归属的合理划分极为不利，不理顺二者关系，改革难以顺利进行。

2.行政改革权的行使缺乏法律依据和有效制约。在行政改革过程中，立法机关没有制定相关的法律对行政改革权进行界定、划分及确定其归属。因而，行政机关行使行政改革权缺乏必要的法律依据和法律授权，使行政改革权的行使处在一种无序的状态，这种状态极易导致行政改革权的滥用。立法机关和司法机关也无法对其进行有效的控制与监督。具体分析如下：

(1)行政改革的首要价值目标就在于建立一种更合理的秩序。因此它必须首先考虑建立一套行政改革权运行的规则，以防止行政改革权的失控。如果行政改革权无规则、无秩序地运行，势必对人民、国家和社会构成威胁。而我国目前行政改革权的运行正是处于一种无序的状态，作为规范和控制行政改革权最直接、最有力的行政组织法还存在较大缺陷。主要表现为：1)基本的行政组织法中未规定行政组织法定原则。既没有明确行政机关的职权必须由法律规定这一法治原则，又没有明确授予行政机关对行政组织的规制权限，行政机关运用行政改革权设定机构和职权的许多行为都缺乏法律依据。行政改革中，立法机关和行政机关各自权限的作用范围没有明确的规定，人大对行政改革的介入权很小。2)行政组织法体系不完善。我国行政系统是由纵向不同层级和横向不同部门的各种行政机关组成的，特定的行政机关的设置及其权限各有特点，我国现行的中央政府和地方政府组织法过于单一，规定也过于原则性，因而无法对不同类别行政机关的设置和职权作出明确、具体的规定。而这些规定恰恰是明确行政改革权的归属所必需的。3)现行许多关于行政组织的立法层级偏低。我国宪法明确规定，涉及国家机构的立法应由全国人大以基本法律的形式制定和修改。如国务院行政机构设置和编制管理等重大事项，其变化与否，如何变化，决定权应在人大。然而事实上在国务院组织法中没有做出类似规定。而只是由国务院了一个《国务院行政机构设置和编制管理条例》，来决定此类问题。这种立法层级显然偏低，把本应属于立法机关的改革权，拱手让给了行政机关。