清代官吏惩戒思索

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中国自古以来就形成了“明主治吏不治民”（《韩非子·外储说右下》）的传统。治吏之途虽然各异，但不外乎赏罚，正所谓“赏罚者，国之利器而制人之柄也”（刘勰：《赏罚》）。清代同中国历史上的其他王朝一样，对过犯官吏的惩戒颇为重视。史料记载，早在太祖努尔哈赤“定国政”之时，包括官吏惩戒在内的法制就奠定雏形了。皇太极登极后，颁布了《崇德会典》，开启了清朝纂修会典的先河。自入关到清末，清朝统治者又先后编纂了五部会典、五部律例，并制定了《钦定六部处分则例》、《钦定吏部处分则例》、《钦定兵部处分则例》、《钦定王公处分则例》等单行官吏惩戒法规，对官吏惩戒的范围、类型、程序和方式等作了明确的规定，从而形成了一套较为完整而系统的官吏惩戒制度。

从史实看，清代官吏惩戒制度也有所落实，作为定期行政惩戒的京察、大计处分坚持实行到清廷覆亡，并由此处分了一批违纪违规职官。笔者据《清实录》统计，有清一代，因大计被处“八法”（后为“六法”）的官员共有17403人次。其中，革职永不叙用者仅康熙朝就有622人。经常性的行政惩处，清朝政府也多有实施。光绪元年（1875年）到清帝逊位，《清实录》中有姓名可查的被地方大员参劾革职的文职官员至少有5984人次。过犯官吏刑罚制裁，虽然尚无确切的统计数据，但纵观有清268年，清政府尚能根据大清官吏刑罚惩戒制度，对犯罪官员进行惩处。据牛创平先生统计，清代因经济犯罪而判刑的一、二品大员有157人。萧致治认为，乾隆朝因贪污被处死的二品以上官员即有30人之多。清朝官吏惩戒的实行，在当时的一些私家记载中也可以得到印证。嘉庆时福建的地方大员汪志伊称，“闽省知县一官，共六十二缺，除降离任外，现在银粮处分应停升转，及命盗、盐课杂罚处分在十案以上者，共三十九员。”（汪志伊：《敬陈吏治三事疏》，《清经世文编》卷16）龚自珍在其《明良论四》中也说“朝廷一二品大臣，朝见而免冠，夕见而免冠，议处、察议之谕不绝于邸钞。部臣工于综核，吏部之议群臣，都察院之议吏部也，靡月不有。府州县官，左顾则罚俸至，右顾则降级至，左右顾则革职至”。总之，官吏惩戒在清朝得到了某种程度的执行，使其吏治的腐败得到一定的整饬，同时对于保证国家机器的正常运行和社会的稳定也起了某些作用。

清代官吏惩戒虽有一定的历史效用，然而，它不可能根治官吏的腐败，因而最终导致了清朝的覆亡。这其中的原因有如下几点：

一是官吏惩戒权的高度集中。清代官吏惩戒权高度集中于皇帝。所谓“黜陟大权，操之自上”。惩戒权的高度集中虽然为官吏惩戒制度的实施提供了某种保障，但它不仅使皇帝因此得以排除在惩戒范围之外，而且使之有了任意惩戒官员的可能性。这就大大降低了官吏惩戒法律和惩戒行为的严肃性。而皇帝在官吏惩戒上的肆意擅断又往往带来惩戒的不公。官吏过犯，不能同罪同罚，异罪异罚，自然会严重降低惩戒法律的权威性和实际效力。

二是惩戒法律过于繁复。清代官吏惩戒法，尤其是其中的“例”，尽管以其灵活、具体等优势弥补了稳定、抽象的律文和会典之不足，并且在官吏惩戒实践中发挥了所谓“以例治天下”的作用，然而，由于至为繁复、细密和苛刻，也导致了诸多负面影响。首先它束缚了官员手脚。其次，它导致粉饰、欺瞒以及包庇之风，故而冯桂芬指出，这些繁复的“例”“非以防其欺，乃以导其欺也，不特导其欺，且以逼其欺也。其于治天下，非徒无益，而又害之。”再次，由于“例”条“愈滋愈碎”，非老于其事而不知其所以然者，使吏胥得以因缘生奸，舞文弄法。最后，“例”本身因此多成为具文，实际作用不大，即王韬所言“朝廷有行法之名，而无奉法之实也”。包括“例”在内的清代官吏惩戒法律虽“密如凝脂”，到头来却是“一弊未弭，百弊已起，如葺漏屋，愈葺愈漏，如补破衲，愈补愈破”。

三是官吏惩戒制度的内容滞后，与吏治腐败现实和社会变化及时代潮流不相适应。纵向比较，清代（主要是前清）官吏惩戒制度的内容大致贴近社会现实，然而，从总体上看，有清一代官吏惩戒制度还是相对落后于社会发展对吏治的需求。鸦片战争后，清廷的官吏惩戒制度建设，除光绪《钦定大清会典》和宣统《大清现行刑律》、《大清新刑律》外，几乎乏善可陈。就连富有开放性的条例，自1870年修订后，也历经32年之久，直到1902年才重修而“删除三百四十四条”。尤其是清末十年，旧的官僚体制、格局的打破，新的部门、机构及其职位的产生，均迫切需要惩戒制度的变革、损益，可是，官吏惩戒内容几乎照旧，无甚变化，这就严重地影响了惩戒的实施和惩戒效用的实现。